江苏从强县扩权到取消地级市？
21世纪经济报道 2006-01-19 15:11:06
见习记者 李芃 南京报道
“强县扩权”被明确列入江苏十一五规划纲要（草案），并且，所附重点改革任务安排中说，最终方向将是取消地级市，以及相应的行政区划改革。
“强县扩权”的字眼明确出现在《江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》（以下简称《纲要》草案）里，被列入第十一章《体制改革》中。并且，之后所附的重点改革任务安排中说，强县扩权的最终方向将是取消地级市，以及相应的行政区划改革。
与之呼应，江苏省省长梁保华1月16日在省十届人大四次会议上所作的《政府工作报告》中也提出，基本完成县乡财政管理体制的改革，做好强县扩权试点工作。
“这意味着江苏省将在‘十一五’期间实行‘省管县’，强力推动县域经济发展。”江苏省“十一五”规划起草成员、江苏省社科院研究员叶克林解读说。
按照江苏省的计划，强县扩权的试点工作今年内就会展开。来自省社科院和省政协经济界等的多位专家都建议，在苏南、苏中和苏北各选一个点来进行。
在全国最早试点“市管县”体制的江苏省推行省直管县，颇具意味。
江苏大动作
叶克林坦言，这次《纲要》草案和省《政府工作报告》中的相关表述，比他预想的更为直接，让他颇感惊讶之余，增添了一丝乐观。
叶克林告诉记者，在《纲要》草案2005年8月征求意见稿中，省委建议只作如下表述：“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展。赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制。”而本次人代会上公布的《纲要》草案，尽管其第一小节《推进行政管理体制改革》的正文中并没有表述，但重点改革任务中十分明确。
其实从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方就开始试行财政上省直管县的做法。率先实行市管县的江苏省虽然在新一轮改革中慢了一拍，但目标似乎更为明确、行动更是紧锣密鼓。
2004年10月，江苏省委书记李源潮和省长梁保华，都要求省委及省府研究室着手研究这个课题。
2005年6、7月间，省委和省府组织了联合调研已经开始财政省管县的地方；8月，召开了一次全省范围内的“扩权强
县”征求意见会议；9月，财政系统召开会议商议各县财政如何与省财政进行对接。
2005年10月17日，一个高调邀集媒体的“强县扩权与县域经济发展”论坛在江苏省委党校举行。出席人员包括江苏省委书记李源潮、江苏省委常委、组织部长王国生，江苏省委副书记、党校校长冯敏刚等江苏省高层。
在叶克林看来，江苏省此次高调谈论“省管县”，主要目的是为了试探民意和舆论，“省里是下了决心了”。
事实是，江苏省也在承受着压力。在去年推出的全国百强县名单中，浙江省有30个县上榜，数量连续三年居全国之首，县域经济的总量已经占全省经济总量的近80%，发展迅猛。而江苏县域总人口占全省的70%左右，生产总值只占全省的50%。
同时，江苏省城乡利益有摩擦，地级市和县之间的离心持续加大，地级市甚至成为县域经济发展的“抽水机”，成为江苏经济发展无法逾越的障碍。
有知情人士称，江苏省里为此非常着急，“江苏的出路就在于加快县域经济发展”。
市管县体制显落后
上世纪80年代初，中央开始酝酿城市改革，“市管县”制度设计的初衷就是发挥城市的经济中心的功能，带动农村经济发展———采取地市合一的办法，赋予市更高的行政级别，省不再直辖县，而交予市代管，这也是省辖市（俗称地级市）的由来。
在这样的背景下，1983年1月18日，经国务院批准，江苏省进行了有史以来最大规模的行政区划变革。于是，江苏的城市工业得以迅速朝农村辐射，为日后被奉为经典的“苏南模式”的形成提供了制度保障。当时计划经济色彩仍然浓厚，由省辖市负责制度创新显然比由县进行现实得多，也比由省出面灵活性更强，风险更小。
市管县体制最初促进了城乡的初次融合，但是也导致农村的资源大量向城市集中。特别是1994年分税制改革后，城市集聚的要素越来越多，形势日益不利于农村发展。
财政体制的束缚可能是县最初碰到的麻烦。江苏省政协2005年10月底至11月初在省内的调研发现，丹阳市2004年实现财政收入20亿元，实际可用财力不到8亿元。比较清楚的上缴款项包括，省统一集中的超基数增长部分的20%，约6600万元；省市两级统筹款近4000万元。但县上缴地方和中央的财政收入都没有具体的数字。
叶克林表示，这一块涉及地级市的“家底”，即使是省里布置的相关调研，也很难搞到真实数据。但有一点是肯定的，即包括丹阳在内的许多县虽然地处苏南，也只是“吃饭财政”。
经济管理权限是另一个问题。扬州下辖的江都市反映，建一个万吨级码头需国家、省、市29个部门审批，正常报批时间需要一年，影响经济发展的速度。张家港市府办的人士对记者说;“我们一年要引进六七百个外地资本项目，去年有200多家三资企业开建，这样的速度对我们束缚很大。”
强县扩权遭城市阻力
尽管省里下了很大决心，但在江苏推行强县扩权的难度绝不容轻视。知情人士透露，在去年8月的征求意见会议上，各地市的反应非常激烈，“而且苏北城市的态度之坚决并不亚于苏南”。
记者获悉，就在江苏省启动强县扩权有关调研之前不久，宿迁市抢在2004年上半年，把所辖的两个比较富裕的县变成了区。
叶克林认为，推行强县扩权乃至省直管县，其目的并不在于财政收入的上收，江苏推行“省管县”的核心目的在于富民强省、留利于县，换句话说，就是要革除现行城乡关系管理体制的弊端，加快从“城乡分离”向“城乡统筹”的管理体制转型。
2004年，江苏省全省已经撤并了773个乡镇、1.5万个村，分别精简39.2%和44.2%；减少村组干部21万人，减幅近50%。农村综合配套改革，削减了政府管理层次，为“省管县”提供了经验支持。
江苏省发改委经济体制综合改革处的人士称，强县扩权的工作目前还在酝酿阶段，省里将在此次两会定下调子后，先选几个地方进行试点。目前正在酝酿试点方案，决定省和县在财政及其它方面将如何对接。
叶克林建议，省里成立综合性的领导机构来协调，选取昆山、泰州和宿迁进行试点。而江苏省政协去年搞的调研，则分别去了丹阳、江都和金湖。有关专家认为，在苏南、苏中和苏北各选一个县进行试点是比较一致的思路。
“进一步精简机构，减少行政层级、提高行政效能是这次改革的根本目的。”叶克林说，江苏省将为全国作出一个样本。
