因地制宜 开拓创新 切实做好我省农垦森工系统的低保工作
黑龙江省民政厅黑龙江省城市低保工作在省委、省政府领导下，经过各级民政部门的积极努力和相关部门的大力配合，取得了较快发展，到今年6月底初步实现应保尽保目标。尤其是对全省农垦、森工系统探索实行行业管理，及时将符合条件的农垦、森工贫困职工纳入低保范围，较好地保障了他们的基本生活，为推进农垦、森工系统改革和维护社会稳定发挥了应有作用。
一、实行农垦、森工系统低保行业管理，是对属地管理原则的灵活有效运用
几年来，我们从省情出发，认真贯彻落实党中央、国务院和民政部制定的有关低保工作的各项政策，尤其是根据垦区特点，实行了低保工作的行业管理，取得了良好成效，受到了垦区贫困群众的赞誉。
（一）黑龙江省地域辽阔、资源丰富，为支援国家建设，几十年来黑龙江省经历了一条特殊的社会经济发展道路。一方面，黑龙江省是国家重要的能源、原材料和重型装备生产基地，原油、原煤、原木、商品粮、大型机械装备等产品的产量居全国前列；另一方面，形成了高度集中的计划管理体制，部分中直、省属单位形成了政企合一、企业办社会和企业代行政府职能的管理模式。这种模式对于开发利用黑龙江自然资源、支援国家建设和国防事业、保障国民经济安全运行，曾发挥了重要作用。进入社会主义市场经济后，在新旧体制转换时期，我省在社会经济发展方面面临许多深层次的问题：一是部分中直、省属大型企业集团代行政府职能和企业办社会的问题，在较长一段时间内难以解决。如我省农垦、森工、大庆石油等系统，由于资源开发需要，先建企后建政，企业建立了除人大、政协以外的各项政府管理部门和司法行政系统，并全部承担了施业区域内的社会管理职能，对上建立了财务、计划、项目审批直接由国家部委、省政府管理的模式，对下建立了直接隶属企业的基层组织（含街道、居委会），这虽然与建立现代企业制度要求不相符合，也不利于企业的长远发展，但由于黑龙江省地方经济承载能力有限，虽进行过多次探索和实践，却一直没有找到妥善有效的解决办法。二是资源型企业和从事资源开发的产业人员过多，在新形势下生产和生活困难较大。我省13个地、市中，煤炭、森工、石油等资源型城市有7个，全省67个县（市）中，以煤炭、木材资源为经济依托的有37个，此外，农垦、森工、大庆石油等企业集团又各成体系。由于面临资源枯竭及受产业政策调整等方面的影响，替代产业又未能有效建立，目前企业和职工生活困难较多。三是我省国有大中型企业多，劳动密集型企业多，生产“原”字号初级产品的企业多，在中国加入WTO、面对激烈的市场竞争的大背景下，企业要求剥离富余人员，使我省城镇贫困人口大量增加。
（二）城市低保在我省农垦、森工系统实施属地管理中出现困难。我省农垦系统经营总面积5.43万平方公里，占我省总面积的11.9%，下辖9个管理局、104个农牧场、2262个农产企业和195个县处级企事业单位，现有人口158万人。我省森工林区是全国最大的国有林区，经营总面积1006万公顷，占全国国有林区的29.3%，占我省总面积的22%，下辖4个林管局、40个林业局、613个林场、17个林产企业和140个县处级企事业单位，现有人口180万人。由于农垦系统生产承包制度的推行、企业经营机制的转换，以及森林资源的危机，大部分企业经济危困，下岗职工、特困职工大量增加，城市低保任务不断加重，出现了农垦、森工林区低保工作无法按照地方政府属地管理原则推行的问题：一是农场、林区企业经营区域的广泛性不便于属地管理。全省农垦系统104个农场跨我省12个地市的56个县（市），只有60个农场经营区域在一个县域内；森工林区40个林业局跨我省10个地市的40个县（市），除政企合一的伊春林区外，仅有3个林业局经营区域在一个县域内，跨3至4个县（市）的林业局就有11个，施业区跨省分布的林业局有4个。如果按属地管理，一个农场、林业局的低保工作要由多个县（市）来管理，工作上难以协调，易造成推诿、扯皮。二是日常管理工作难度大。我省农垦、森工林区地域广阔，又多处于边境地区，交通不便。据统计，我省农垦、森工系统与俄罗斯边境线达800多公里，占全省边境总长的近1/4，农、林场部距所在地县城的平均距离为50公里，远的达到100公里，实行地方政府属地管理，给低保工作的申请、核查带来很大困难，难以及时、准确了解掌握情况，更不利于低保工作的动态管理。三是农垦、森工林区低保对象多，地方财政感到压力太大。我省森工林区现有低保对象18.9万人，按国家要求年产量在5万立方米以下的林业局将实施全面停伐，还将新增低保对象2万人；全省农垦系统有低保对象9.7万人，这些对象占所在县（市）保障对象比例过大，地方政府完全承担下来，难度很大。如：海林市森工系统原来每年可向地方交纳税收8000万元，而现在只有几百万元，但森工系统保障对象却增加到占全市保障对象总数的82%，地方收入的锐减与保障对象的大量增加形成强烈的反差。而嫩江、友谊等原本就依托农场才建立的县份，情况也基本相同。
我省农垦、森工系统的职工，绝大多数是当年转业官兵、上山下乡知青及其家属，这里有当年为国家解放流过血的英雄，也有为社会主义建设流过汗的劳模，他们在北大荒的开发上，做出了铭刻历史的贡献，献了青春献终身，献了终身献子孙，几代人把深厚的感情植根于这块黑土地，在目前的经济变革中遇到了困难，我们理应解决好他们的基本生活。为此，针对农垦、森工系统低保工作中的特殊情况，我们进行了认真研究，认为：属地管理原则的根本目的和出发点，是要有效地将中直、省属企业符合条件的贫困职工纳入城市低保范围，真正做到“应保尽保”。在坚持这一大方针的前提下，应当因地制宜，根据农垦、森工系统实际情况，由省农垦总局、森工总局承担其职工的最低生活保障，实行行业性属地管理。一方面在政策上和具体工作中接受省民政厅的业务指导；另一方面由省按与其它地市同等条件向其下拨补助资金。事实上，这是在省级范围内实行属地管理，是对属地管理原则的灵活有效运用。
二、我省农垦、森工系统低保工作实行行业管理的主要做法
（一）摸清底数，先行试点。我们于1999年8月首先提出了农垦系统实行行业管理的设想，并同省农垦总局共同组织了由农垦系统和所在地基层民政部门干部参加的情况调查，摸清了当时农垦系统保障对象、保障标准、人均补差、所需资金的底数，找准了农垦系统城市低保工作的问题，并提出了具体工作意见。同时选择了经济条件处于农垦系统中游水平的嫩江管理局的三个农场进行试点，取得经验后，我们正式上报民政部和省政府，得到了民政部的认可和省政府的批准。
（二）完善体系，迅速建制。一是迅速完善了组织体系。由国家民政部和省政府批准，省农垦总局成立了民政局，省民政厅赋予其城市低保管理职能，并在各管局、农场建立了民政局，在基层连队设立专管员。二是建立健全了法规制度体系。在省民政厅指导下，农垦系统较快地建立了自上而下的《资金使用审批制度》、《资金监督管理制度》、《农垦职工低保对象认定审核制度》。三是落实了优惠政策体系。借助农垦系统自有医院、学校，很快落实了低保对象就医、就学等方面的优惠政策，还由农垦系统自行组织了社会帮扶活动，并利用土地资源、粮食资源的优势，对低保对象中有特殊困难的家庭给予特殊救助。四是理清了资金筹措体系。在国家和省对农垦低保工作给予资金支持的基础上，农垦系统加大自筹资金力度，1999年以来累计自筹资金1631.5万元。在建立健全以上体系的基础上，我省农垦系统于2000年初全面建立了低保制度。
（三）总结经验、推广应用。相对于农垦系统，我省森工系统的困难程度更大。随着农垦系统行业管理制度的成功建立，我们加快了森工系统行业管理制度建设步伐：一是通过调研提出了森工系统行业管理的意见，已报民政部和省政府批准；二是完成了森工系统基本情况的调查，为实施行业管理提供了依据；三是在省森工总局和各林管局、林业局建立了民政局，配备了工作人员，进行了业务培训。
几年来我省农垦、森工系统城市低保行业管理工作取得了明显成效：一是促进了我省“应保尽保”任务的完成。截止今年6月底，我省153.1万城市低保对象全部纳入保障范围，其中，农垦系统的9.7万低保对象，不仅通过系统的行业管理得到了应有的保障，而且其低保优惠政策的落实、法规制度的执行、资金管理和动态管理等方面的工作，也走在了全省的前列。森工系统虽然目前还未完全实现行业管理，但通过前期的调查、测算，使其所在地政府准确地掌握了各方面情况，其18.9万低保对象也全部得到了保障。二是充分调动了企业的积极性。实行行业管理后，有效地解决了企业困难职工的基本生活，解除了企业的后顾之忧。这项工作得到了农垦系统领导和有关部门的高度重视，多次在总局党委会、局长办公会上研究低保工作，解决工作中的难点问题，并逐年增加自筹资金。森工系统的干部职工也强烈要求低保工作实行行业管理，省森工总局明确表示，在森工系统实行低保工作的行业管理后，可自筹解决低保资金2000至3000万元。三是得到了社会多方面的认可。对于企业贫困职工来说，实行行业管理后提高了保障的及时性和准确性，提高了保障标准和服务水平，保障了其基本生活；对于地方政府来说，实行行业管理后缓解了其保障资金的压力和工作难度，使其可以将更多的力量用于其他保障对象的生活，全面完成“应保尽保”任务；对于省委、省政府来说，实行行业管理后解决了社会保障工作重点地区的难点问题，有效地维护了社会稳定。据省信访部门的统计，今年7、8月份因城市低保问题到国家、省上访次数减少了70%，其中，农垦系统因城市低保问题上访次数为零。
我省在农垦、森工系统低保工作中进行了一些探索，下一步我们还要尽快在森工系统实施行业管理，并继续充分发挥农垦、森工系统的综合优势，开展多层次的社会救助工作，进一步规范管理，使农垦、森工系统低保工作的行业管理水平再上新台阶。
