http://www.sina.com.cn 2006年07月17日16:08 观察与思考
突破“行政区域割据”
-观察记者 袁华明
“以后我们上下班就会更加方便，这里的配套设施也一定会很快就建起来。”在余姚城北舜宇集团工作的陈先生这样告诉观察记者，他的理由是随着余姚、慈溪两地统筹发展
规划的实施，必将给他们的生活带来新的变化。
余慈样本：
未来宁波都市区北部中心
今年4月初，宁波市委、市政府召开统筹余慈地区发展专题研讨会，宁波市委书记巴音朝鲁强调：“统筹余慈地区发展关系到宁波未来发展，关系到宁波大都市区建设，关系到现代化建设全局，必须加大统筹发展力度，打破行政分割界限，促进资源优化配置，推动空间集约发展，加快宁波都市圈建设，在区域均衡协调发展的基础上实现宁波市都市区功能的整体提升，实现宁波综合实力、国际竞争力和可持续发展力的新跨越。”
余慈地区在宁波市区域发展格局中一直占有十分重要的战略地位，随着杭州湾跨海大桥的建设，余慈地区将成为宁波对接上海的北部门户和“黄金节点”，迎来千载难逢的历史性发展机遇。
据宁波市发改委规划与区域发展处陈飞龙处长介绍，余慈统筹起步比较早，早在2003年就开始启动，特别是去年以来，速度明显加快。为推进区域发展战略，已经基本编制完成《统筹余慈地区发展规划纲要》。根据统筹余慈地区发展规划设想，近期发展目标是，到2010年，先进制造业基地初具规模，中心城市服务功能增强，区域与城乡融合发展显著，基础设施基本配套，生态环境良好，成为具有较大规模和较强竞争力的宁波都市区北部中心和先进制造业集聚区。
在“十一五”规划纲要草案起草阶段，就提出要加快推进城市化。在提到促进区域协调发展时，宁波市规划局王副局长也说：“和过去相比，现在城市的扩散作用越来越明显，城市与城市、城市与农村的联系日趋紧密，各种矛盾也暴露得更加突出，如何做到协调发展确实至关重要。”
杭州市通过行政区划调整，合并了萧山、余杭两座邻接城市，使杭州市陡然增加了100％的人口和300％的用地规模，正在实施城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展的战略目标。面对发展腹地的减少，宁波人似乎从中找到了新的思路。宁波富达股份有限公司也在其年报中称：余慈产业集聚区的构建，也为公司产业的发展拓展了空间。因此，公司将在今后几年，紧紧抓住这一历史机遇，充分依托控股股东的产业优势，加速产业结构的调整和技术创新，营造集聚和规模效应，进而促进公司的持续、稳定发展。
错位布局，集约发展。在统筹余慈地区工业经济发展过程中，余姚市把“沿杭州湾”产业带开发建设作为重中之重，着眼于错位发展战略，对外与上海产业结构和行业结构错位，对内与“沿杭州湾”产业带错位，以强化比较优势和特色优势。在建设“沿杭州湾”产业带时，余姚市突出发挥工业园区自身加工配套能力较强的优势，主动承接上海和国际制造业的梯度转移，并以工业园区为依托，以交通为纽带，加快发展现代物流业，确保产业间实现互动发展。同时，重点发展簇群经济模式，加快引进一批关联度大、牵引力强、科技含量高的大企业、大集团、大项目落户，促进块状经济向簇群经济转型，推动空间集约发展，加快产业结构优化升级。
余慈成为宁波都市圈北部中心的前景非常值得期待，特别是杭州湾大桥建成后，该地区的区位优势更加明显，而交通基础设施也将更加完善。
血亲姻缘
“现在很多城市在规划中都有组团的概念，但是人为的‘拉郎配’效果并不一定会好。”“拉郎配”往往缺乏共同的人文理念，也缺乏必要的产业对接，达不到预期的效果。而余姚、慈溪地区的统筹，更像是一场血亲姻缘。
余慈地区统筹考虑了很多因素：余姚、慈溪两市地域相连、产业相近、人缘相亲、文化相融；余姚、慈溪两市经济实力强，均已进入人均生产总值4000美元以上的发展阶段，均位列全国经济百强县市前20名；2005年两市户籍人口超过200万人，约占宁波市域户籍总人口的36%，地区生产总值合计667亿元，约占宁波市的27.3%，在宁波市经济社会发展中有着重要的地位。
宁波市规划局的一份调研报告也指出：“部分县(市)区前一轮的行政区划调整工作初步告一段落。但我们认为，有的调整仅仅是为了解决开发建设用地不足的问题，并没有真正解决由于行政区划而造成的资源、环境、基础设施配置的阻碍问题。原先人文相亲、地域相邻的许多村镇，仍因为隶属于不同的行政单位，在协同发展、基础设施共享、产业分工等问题上，存在着行政体制方面的制约因素。如慈溪市周巷镇与余姚市的低塘街道(原来为低塘镇)相隔仅一条329国道，宁波市总体规划设想应进行合并，但由于属于不同的行政主体，目前两地仍按照各自的发展目标，进行开发建设。为此建议：以区域协调的观念开展全市域的行政区划调研，制定合理的区划调整方案，以期实现全市的良性互动，协调发展。”
在当地的一些BBS论坛里，甚至有人提出了余姚、慈溪合并的想法，并在网上投票选择未来合并后的名称。历史上也确实有过合并的经历。公元前222年，秦定楚江南地，置鄞、 、句章3县，属会稽郡。两汉、三国至魏晋南北朝时期，3县除隶属的州、国和郡名时有变动外，其区域范围基本未变。隋开皇九年9年(公元589年)，3县同余姚合并，称句章县，县治置小溪(今宁波鄞州区鄞江镇)，仍属会稽郡。但对合并的提法，政府部门表现出惯有的谨慎，认为涉及行政区划调整的法律问题还是存在的，县域调整还需要经过国务院批准。余姚与慈溪向来有着深远的历史渊源。特别是1954年的区域调整，使原来属于余姚的大片姚北平原(包括现在的浒山、庵东等)划给了慈溪，而慈溪的南部山区划给了余姚，使两地区域版块发生了重大调整，两地文化和经济得到了深入的融合。
浙江的不少地方都初步具备了和余慈地区相似的条件，比如新昌和嵊州，两县市中心城区仅相距十余公里，地域文化都很相近，目前连接两县市的104国道(复线)已经将两地连成一片，沿线地区迅速实现城市化。在绍兴市的规划中，也已经将嵊新作为一个组团来处理。再比如东阳和义乌，观察记者从义乌城区前往东阳，车在义乌城区开了好久还没见到指示牌，正误以为在义乌城区绕圈子之时，猛然看到一块牌子，上面写着“东阳6公里”，而进入东阳界后就是白云大道，两地实际上已经没有的界线，城市带已然成型。
在浙江所有的跨区域统筹发展的城市中，余姚、慈溪的统筹是最早走上议程的，也是最早开始真正实施的。专家也指出，只有条件成熟的地方才能实现完全融合的统筹发展，条件尚不成熟的地方可以实行宽松式的合作，逐步实现跨区域统筹，乱点鸳鸯谱、拉郎配都是不可取的。
1+1>2之后的困境
宁波市发改委的一位不愿意透露姓名的人士表示，余慈地区统筹发展带来的结果肯定是1+1>2的，但这背后却仍存在一些不确定的人为因素。该人士分析说，假定余姚、慈溪现有基数都是1，一段时间后，两地增长后分别为1.4和1. 5，显然这个结果是实现了1+1>2的预期目标的，而且也高于正常增幅；但恰恰可能因为增幅的不同导致两地官员的互相排斥，增幅大的会有傲气，增幅小的会有怨气。这位人士的感慨是，毕竟处在现行的官员考核体系，官员还没有那么豁达，经济增长作为政绩仍是地方官员非常看重的。
对此，宁波市领导谆谆教诲：“统筹余慈地区发展，规划是龙头，基础设施共建共享是动力，合作机制是保障，必须提高认识，算大账，顾大局，把握统筹余慈地区发展的重大问题。”并且要求余慈两地“创新区域合作机制，建立健全余慈两市多层次的合作协调机制，进一步完善两市市长联席会议制度，建立区域对口职能部门衔接落实制度，建立完善重大项目衔接协调制度”。
那么是否有先例可循呢？乌昌一体化或许是一个可资借鉴的模式。
乌昌一体化是新疆首府乌鲁木齐市和其北边的昌吉回族自治州在不改变现有行政区划的前提下，成立中共乌鲁木齐昌吉委员会(简称乌昌党委)，统筹该地区发展。乌昌党委副秘书长李潮云解释：“乌昌一体化，是在不涉及行政区划调整的前提下，实现乌鲁木齐市和昌吉州的经济一体化，财政、规划、市场都要统一，全国还没有这样的模式。”乌昌党委作为新疆自治区党委的派出机构，任务是“统筹乌昌地区的经济社会发展”。在城市圈整合中成立党委一体化的做法，全国独此一家。中国宏观经济学会常务副秘书长王建评价新疆这一战略“充满政治智慧，对全国的区域经济融合有借鉴意义”。今年年初，《乌昌地区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》先后获两地人大批准，规划纲要是乌昌地区实施乌昌经济一体化战略以来，共同制定的第一个五年规划，由乌昌两地政府从今年起开始组织实施，分年度落实规划提出的目标和任务。这意味着该地区通过不改变现有体制，实现了工作机制的创新。
“乌昌党委模式”对余慈地区统筹有很大的借鉴价值。如何在实现1+1>2的同时，又能更好地发挥积极性，将是接下来面临的重要课题。未来余慈地区统筹中也必须有工作机制的创新，据宁波市委政策研究室有关人员介绍，他们已经对这一问题研究了好几年了，将继续理清思路，在统筹过程中能把两地党政部门协调好，目前已经确定要建立余慈两市市长联席会议制度，但工作机制仍有很大的改进余地，至于未来如何调整，要根据发展过程的矛盾来决定。
畅想网络化城市
都市化会造成很多的问题的，墨西哥城、巴西利亚等南美的城市，规模都很大，也有行政上的合并周边县市，但是他们的贫民窟也是无人能敌的。网络化大都市需要解决的更多的是民生问题。
“统筹余慈地区发展要从老百姓最关心的事做起，两市公交直达必须在年内实现，集中力量打通两市交界地带的‘断头路’，加快共建水电等基础设施。”宁波市政府确定了今年统筹余慈地区发展实施计划，明确了规划、交通、电网、水资源、公共设施、生态等方面若干工作任务。在健全完善规划体系方面，力争年内形成统筹余慈地区发展的完整的规划体系，修改完善并发布实施《统筹余慈地区发展规划纲要》。抓紧启动编制交通、基础设施、生态环境等专项规划。
舜宇集团是余姚当地最重要的企业之一，该集团位于余姚汽车北站之北约两公里，但这“两公里”却成为了“断档的两公里”，由于余姚市区的公交车最北就到北站，过了北站只有发往乡镇或邻县的中巴车，因此给员工上下班带来了不便。舜宇集团总裁秘书王瀛涛告诉观察记者：“余慈地区统筹发展规划出台后，我们集团虽然在余姚处于北站之北，但却是连接余慈两地的必经之地，如果两地交通实现公交化，那么员工上下班就方便多了。而且，相关的配套设施也会跟上，至少比现在要好多了。”
从规划来看，余慈地区在空间布局上呈现“一心两组、五片多点”，网络化城市格局已具雏形。“一心”是指围绕“ 绿心”，由慈溪中心城、余姚中心城、姚北新区—周巷组成的组合型中心；“两组”分别指慈溪中心城、余姚中心城；“五片 ”则是指姚北新区—周巷片、泗门姚西北滨海产业片、杭州湾滨海新区片、观海片、慈东片；“多点”是指经济基础较强、区位相对独立的较大城镇，规划形成长河、新浦、逍林、匡堰、掌起、范市、陆埠、丈亭、牟山、黄家埠、三七市、河姆渡12 个城镇的网络组团式空间布局结构。
交通基础设施建设是统筹余慈地区发展的重要支撑和前提，今年重点做好四个路网项目建设规划：启动区域绕城高速公路前期工作，提升完善现有的路网等级；做好杭甬城际铁路客运专线的前期工作，确定余慈的线位走向、场站选址等；启动客运换乘中心的规划研究，力争年底拿出建设方案，明确站场选址，确定建设规模和时序；启动余慈快速通道项目前期研究，尽快确定总体实施方案。
据悉，余姚市交通局已经开始着手调整当地交通发展规划，积极参与做好宁波—余慈城市轨道交通方案，并根据宁波 —余慈城市轨道交通方案所确定的站点位置和杭甬深(圳)铁路客运专线确定的站址，合理布局换乘系统。特别注重与慈溪衔接，统筹安排两市的综合公交网络建设，构建宁波与余慈地区、余慈地区之间的公交网络。
一位当地的同行告诉观察记者，虽然余慈统筹仍是一个比较敏感的话题，但是对于未来的网络化大都市，还是非常值得憧憬的。
