[香港]从香港过去的市政机构看欧美市制 [复制链接]

香港在2000年之前长期设立了市政机构，有独立的民选议会进行与服务相关的附属立法，拥有独立的财政，明确的职能，以及专属的执行部门。尽管职权只限于维持市容环境和公众健康；统筹康乐文化体育活动和图书馆；管理康乐设施、公园、市场、小贩、以及屠宰场、火葬场，审批卖酒的牌照等等。但与海外一些国家建制市市政府办理的业务相差无几。可以说，香港过去长期存在无名但实有的“市”建制。

香港的市政机构，1935到1999年底，辖区为港九市区的称为“市政局”。1986到1999年底，以新界地区为辖区的叫“区域市政局”。由于组织和功能相似，这里只谈市政局。市政局实质上是个市议会，也是法人团体，主席由议员互选产生。1973年时，半数议员民选，余数由港英政府委派社会人士充任。到1994年，全部议员民选。港英政府通过立法 -- 《市政局条例》授权，明确规定了议会的的职能和组织办法，以及辖区范围。市政局拥有自己的旗帜和纹章。主席开会时身挂英国传统的“市长”象征 -- 市长链。由于没有正式“设市”，故无法称“市长”。市政局按照英国地方政府的模式，在议会内设若干委员会或小组，处理特定事务，监督执行部门的工作。市政总署是市政局政策和决议的执行部门，署长相当于外国城市的CEO 或者市政经理（City Manager）。

香港市政局与港英政府的关系。前者是城市型政区，服务对象为辖区内市民的机构；后者是涵盖全境的地域型政区，但部分权力授予了城市型政区行使。前者是部分以至全部市民选举的议会，后者是殖民地政权，直到80年代中期才首次间接选举产生立法议员。1994年市政局全部议员民选产生的时候，可以说，香港当时已进入了“城市自治”的轨道。80年代在新界成立了相应的区域市政局，是由于当时新界急速城市化，有必要比照港九市区的做法。1999年底解散两个市政局及其执行机关的时候，香港特区政府需要专门设立两个部门：食物环境卫生署、康乐及文化事务署。可见地域型政区授了权以后，无需架床叠屋，重复设置类似机构。地域型政区对“自治市”不能采用行政命令，只能通过法律或者财政手段进行引导、规范、约束。

欧美国家的市，大多带有程度不一的自治权利。除了历史和社会的原因，换一种角度看，城市发展了，事务越来越复杂，只有让当地实际生活的人去分担责任，分散了风险，更能促进社会整体的和谐。

描述:补充资料一：城乡分治的香港

图片:Image1.jpg

欧美的市不一定是仅限于维持市容环境和公众健康，统筹康乐文化体育活动等职能吧？英国似乎明显没有上位的地域型政区。

市制就是从城市的角度成立的社会实体，所经营的是城市本身，他与政治团体、经济团体、事业团体、学术团体等等的经营对象明显不同。而地域性建制是国家的分级、分块，是国家机构本身。市制，中国人习惯上将看成是国家机构的组成部分，西方则将其看作是社会团体。社会实体经过授权可以代行国家机构的权利，而且越来越广泛，可以认为这是国家职能社会化了。比如，邮政、电信、治安、国防科技、甚至军队。

是的，城市本质上是个社会团体。
所以，市内也可以设县，一个大市可以包含几个县。

把城市看成社会团体，很多问题度可以理解了。
不过就是政府向社会放权，政府管不了管不好的事情，能不管就不管的事情，由社会自治解决。

行政区划就是一个权力过渡的过程！

引用第7楼天地君亲师于2007-07-11 12:30发表的  :
是的，城市本质上是个社会团体。
所以，市内也可以设县，一个大市可以包含几个县。
把城市看成社会团体，很多问题度可以理解了。
不过就是政府向社会放权，政府管不了管不好的事情，能不管就不管的事情，由社会自治解决。

“是的，城市本质上是个社会团体。——所以，市内也可以设县，一个大市可以包含几个县。”

——————二者哪来的因果关系？县作为分级、分块的地域性建制中的一级，是国家机构的分支，难道县也是社会团体的分支？

其他的说法还可以接受

不知道楼上什么意思？
我哪里说了县是社会团体。

“市内可以设县“，是指市的区域内可以设县，也可以包含几个县，而不是市政府下再设县政府。
可能表达上的歧义造成误解了。

引用第5楼QQme于2007-07-10 16:27发表的  :
欧美的市不一定是仅限于维持市容环境和公众健康，统筹康乐文化体育活动等职能吧？英国似乎明显没有上位的地域型政区。

苏格兰和威尔士的自治政府可以看成是地域型政府。在英格兰，地域型政府的职能主要由中央政府承担，设8个地区管理。每个地区有一个政府办事处，因此英格兰的地区有时候叫“Government Office Region"。

先总结和补充一下香港的情况。
万变不离其宗，无论是上世纪70年代，还是2007年，都依循着同一种模式发展：
1．    决策和执行部门完全分开，使权力有所分散。执行部门的工作由决策部门监督。
2．    决策部门通常设立一些咨询机构，在制定任何政策之前必先咨询专家、学者、社会人士以及大众的意见。
3．    决策部门的首脑由政治任命，与行政长官共同进退，对立法会负责；执行部门的首长是公务员，地位稳定。

演变的进程：
1．    70年代以前，在港九市区实行了局部的市政自治；新界地区则完全直辖于地域型政府。
2．    80年代中期，全港设立了两个职能一样的市政自治机构，分别管理港九市区和新界地区的市政。
3．    2000年开始，全港直辖于特区政府各部门。18区的区议会其实相当于决策部门“民政事务局”分设在18个区经由直选产生的咨询机构。

现在把香港的模式"普遍化"，即可推导出其做法原与欧美国家地方行政形态是相当一致的。
（见楼下图）

上图是一个地域型政区分设三个行政区的示意图，三个行政区可以理解为一市两县。

有理解就是上位政府，与下位政府（不管地域型还是城市型，其实这个划分在实战中实在难以把握，欧洲各国基础地方政府一概为municipality，或municipio，kommune等，是城市还是地域也并不好区分）的职能分工。

有些事务归上位政府，有些则归下位政府。至于自治，则无论上下，大多是自治（除了英国的9大区，德国的行政区等）。

虽然，市（最小地方政府，说是镇或村都可以）自治，在理论上可以说是天然具有，但现代“市”的权限，在实际行政中概由上位政府通过各种方式授予或认可，各国多无例外。

所以我想，国内改革地方政府，首要还是先从法律上对各级地方政府的行政、财政、人事诸项权限进行法定规范。乡镇该做什么不该做什么，当以《地方组织法》明文规之，而不是简单的原则性概括，让上位政府常常干扰乡镇，否则乡镇自治永无实现可能。

至于乡镇、村权力组织，应如何组织，是城乡分治还是合治，实在没有规定的必要。
丹麦全国100市（或说镇、或说村），除几个海岛外，都在2万人以上。是分治，还是合治？

引用第10楼天地君亲师于2007-07-15 11:36发表的  :
不知道楼上什么意思？
我哪里说了县是社会团体。
“市内可以设县“，是指市的区域内可以设县，也可以包含几个县，而不是市政府下再设县政府。
可能表达上的歧义造成误解了。

老兄这样的补充之后，理解起来就容易多了。有必要说明的是，我们讨论的时候一般是将有共识的地方放到一边（有共识的地还很多），重点是讨论那些理念不同之处（理念不同之处相对较少）。所以我就有了10楼的回帖。设立县制是针对省（州）的——是要将省（州）分块。考虑的基点是省（州），而不是市建制是否存在，现有的城市有多大。市建制是按聚落来设立的，县建制是根据省（州）的需要设立的，在在这个前提下才需要考虑市县之间的关系。单纯地按地域关系说，可以是“市的区域内可以设县，也可以包含几个县”，也可以是“县的区域内可以设市，也可以包含几个市”，甚至存在跨县的市以及跨市的县。但是，没有一个前提和基准，单纯这样谈，似乎有些理念上和逻辑上的商榷之处。
我确实是将老兄的那段话理解成市辖县了，抱歉！