[市制][转贴]浦善新:城市化进程中的中国城市行政体制改革探讨+设市模式研究 [复制链接]

城市化进程中的中国城市行政体制改革探讨
  2002/11/5 10:13   浦善新

　　随着城市化的加速 ,城市愈来愈成为人类社会经济生活的主宰 ,而且随着信息社会化的形成和跨国公司的介入 ,城市在新的劳动地域分工中扮演着越来越重要的角色。中国正处在经济制度的转型时期 ,积极推进城市化 ,使中国有可能发挥后发优势 ,并进而抢占若干技术制高点 ,形成中国自己的技术扩散源 ,带动新兴产业的发展 ,构造新的经济、信息网络体系。市行政体制在城市化进程中具有至关重要的作用 ,本文就如何理顺城市行政体制促进中国城市化的健康发展谈一些看法。
  
　　一、当前中国城市行政体制存在的问题
  
　　1、市领导县体制不适应市场经济发展的需要
　　由于我国现代城市化起步晚、水平低 ,加上长期以来对城市重视不够 ,对单个城市的行政管理体制研究不深 ,对城市化进入高级阶段出现的大都市地区、大都市连绵带等城市群体的行政体制问题 ,可以说尚未开始涉及。我们现在实行的市领导县体制 ,是 80年代初实行城乡合一体制的产物。2 0多年的实践加上专家学者的理论思考 ,使我们认识到 ,市领导县体制没能真正发挥城市的中心作用 ,更没有达到当初试行市领导县体制的宗旨 ,也无法解决条块分割、块块分割、城乡分割的问题 ,有的甚至加剧了城乡之间的矛盾。从城市群体的角度看 ,市领导县体制一方面在地级市范围内统得过死,县(县级市)缺乏应有的活力;而另一方面,跨地级市的问题又难以协调。由于区域经济发展的不平衡性,经济发达地区,城市数量多、规模大,市领导的县的数量少,而经济欠发达地区,城市数量少、规模小,市领导的县的数量反而多,这本身就与经济规律和城市化规律相违背。因此,市领导县体制不是今后城市群体行政体制的发展方向,而是新旧体制交替阶段的一种过渡形式,随着社会主义市场经济体制的不断完善,市领导县体制的问题必将越来越突出。
  
　　2、设市模式面临新的挑战
　　我国实行的设市模式主要有多中心组合、切块设市、整县改市三种。几十年的实践表明,多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿城市。切块设市效果比较好的仅是非县城的区域性中心镇,但在实际操作中阻力比较大,因为所在的县府普遍反对。而且这种模式将县一分为二,必然增加市县总数和行政管理成本。传统的切块设市则弊端明显:第一,市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系。第二,市县并存、同驻一地、重复建设、相互矛盾。第三,增加市县数量,增设机构,扩大行政编制。第四,随着城市的发展,市边界动态扩展矛盾愈来愈大:一是靠近中心城市的城区往往是县域经济比较发达的地区,市边界扩张过程即是县域经济优势向市域经济转移的过程,这难免有"劫贫济富"之嫌,不利于县域经济的成长;二是这种切割方式破坏了传统的社会经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系;三是对于毗邻城市的郊县而言,往往为了避免县域优势地区被侵吞,而不愿在邻近城市的地区投资建设,这就人为地浪费了优势区位,对市和郊县经济发展都不利。
　　现行的整县改市模式基本上克服了传统的切块设市模式的弊端。但是,由于这一模式是在没有充分理论准备和宏观思考的情况下,为解决市县分割而仓促出台的方案,经过20多年的实践,已暴露出明显的不足:第一,混乱了市县的概念,城乡界线模糊,给城镇人口的统计工作带来困难,不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较,造成城市化水平的混乱,出现了"假性城市化"的现象。不仅给统计和使用这方面统计数字的有关部门、科研单位带来混乱和困难,而且容易造成国内外有关人士对中国城市化水平的误解。第二,城郊比例的严重失调,市的农村地域和人口比重过大,市不象市,县不象县,失去了设置城市行政区的意义,不少地方设市后依然"路不平,灯不亮,建不建市一个样"。第三,从长远看,整县改市没有出路。一方面县的数量限制了市的发展,最多设置2000多个市;另一方面,全部或大多数县改为市意义何在?因为即使高度城市化的国家,在地域上仍是农村为主,只有多数人集中居住在占国土面积少数的地域,才是真正意义上的城市化。


　　3、大中城市内部行政体制矛盾重重
　　一是城市规划、建设与行政区划严重脱节。由于体制的分割,城市规划时很少考虑行政区划的因素,在规划之前对同有的行政区划格局了解不全面、不深入;行政区划也较少直接参与城市总体规划工作,在实施规划、进行建设时,又不及时采取相应的措施。特别是城区、郊区、郊县同心圆行政区域划分结构模式造成城乡分割,城乡接合部犬牙交错,矛盾十分突出,在大力推进城市现代化建设进程中,产生诸多行政区划的遗留问题,规划与区划的矛盾尤其突出。在这一对矛盾中往往是区划跟着规划走,始终处于较被动和滞后的地位。二是区划层次较多,行政成本大,各层级责权、功能不明,特别是地级市的区、街两级经济功能的强化,客观上弱化了社会功能。与国外相比,行政区划层次多,不利于行政管理的高效和上情下达、下情上通。特别是随着城市社会管理重心的下移,区、街两级权力加大,街道已成为一级准政府实体,行政编制增大,客观上使行政成本加大,管理效益降低。同时,市、区、街分工不明,责权不清,条条与块块关系不顺,许多事多头管理,多层管理,造成严重的行政资源浪费。三是区、街规模的确定缺乏严格的科学依据, 其管理幅度与层次结构不相协调,同一级政区之间的规模差距过大。区、街规模的确定带有一定随意性,市辖区规模偏小,同级政区的管理幅度相差很大。四是将街道等同于社区,混淆了行政区与社区的原则区别。社区与行政区有着密切的联系,然而是两个性质、内涵不同的概念。以街道办事处代替或等同于社区,不仅混淆了社区与行政区的性质,而且不利于在新时期推进基层的民主政治建设,不利于充分调动社区居民的积极性,真正实行社区的"自我管理"、"自治管理",从而推进中国政治体制改革向纵深发展。五是个别地方盲目撤县改区,混淆了县与市辖区之间的城乡区别,造成假性城市化。市辖区以城市化地区为主,实行高度集中统一的管理体制,县虽然也有城市化地区,但农村地域占有明显的优势,其功能与市辖区有很大差别。从80年代后期开始,不少城市将数个中、远郊县改为区,造成市辖区与县性质和功能的混淆,带来假性城市化和城乡人口统计的混乱。六是部分实行传统切块设市模式的地级市,郊县与地级市同驻一地。一方面地级市地域过小,缺少必要的发展空间,另一方面,郊县有县无城,没有带动整个县域发展的动力源。更为严重的是,市县重复建设、盲目投资、相互扯皮、矛盾重重。


　　4、行政管理体制严重制约小城镇的健康发展
　　第一,政权建设不完善。一方面机构臃肿,普遍超编,一个镇政府少则上百人,多则数百人,增加了农民的负担,影响了小城镇的健康发展;另一方面,由于条块分割,镇政府与上级政府权力交叉,上级政府的部门在镇的大量派出机构切割了镇的权力,妨碍了小城镇的统一管理。第二,部分小城镇行政建制与其规模不相适应,不利于小城镇功能的发挥。有的小城镇人口已达10来万,国内生产总值数十亿元,财政收入超亿元,但由于还是镇的建制,给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。第三,小城镇数量多,但大部分规模小,起不到应有的积极作用。据1997年底18316个镇统计,总人口平均每镇3.32万人,非农业人口平均每镇仅6618人。第四,内部区划不合理。一是村级界线不合理,不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置,土地、水、矿藏、海洋等自然资源得不到合理开发利用,特别是在村级经济贫富差距扩大的情况下,这一矛盾愈益突出。二是部分村规模过小,阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。由于受村界的限制,在进行基础设施和居民点建设等项目时,往往各搞一套,无法统筹规划、集中建设,形不成适度规模的小城镇镇区和中心村,严重影响了小城镇经济社会的发展和人民生活水平的提高。三是村级经济发展不平衡,农民收入差距过大,不符合社会主义走共同富裕的道路这一发展方向,在一定程度上影响了农村社会的稳定。相当数量的村无自我发展能力,仅靠自己的力量难以实现脱贫致富的目标,贫困村问题已成为制约小城镇实现其发展战略目标的重要因素之一。
　　总之,作为计划经济体制下思维模式的产物,目前我国的城市行政体制已愈来愈不能适应社会经济发展形势的需要。存在的突出问题表明,要加速我国城市化进程,发挥城市在社会经济发展中的主导作用,改革城市行政体制势在必行。


　　二、中国城市行政体制改革设想
　　改革目前的城市行政体制,要充分考虑具体国情,同时积极借鉴西方国家城市行政体制的成功经验。新城市行政体制的构建,必须符合社会主义市场经济发展的需要,有利于加速我国城市化进程。
  
　　1、适时尝试双层政府管理体制
　　要克服市领导县体制的弊端,确立城市群体科学的行政体制,根本的出路是在建立和完善社会主义市场经济体制,真正实现政企分开,建立新型的企业制度的同时,借鉴西方国家城市地区双层政府结构模式:一方面废除市领导县体制,赋予县(县级市)更大的自主权,市、县平等竞争;另一方面,按照客观经济规律,依据资金、物资、人员、信息等交流、联系程度,划分相应的协调区域,在中心城市建立市县联合协调机构,负责处理涉及整个区域的事务,如道路网规划建设、环境保护等。市县联合协调机构与市县政府之间不是等级隶属关系,而是在两个层次之间进行明确的分权,各市县政府独立管理本区域的事务,市县联合协调机构则管辖超出一个市县辖区范围的公共服务事务,协调解决涉及整个地区的问题,为各市县之间提供沟通和对话的渠道。
  
　　2、积极探索新的设市模式
　　针对现行设市模式存在的问题,充分吸取整县改市和切块设市两种模式的优点,借鉴西方国家城市行政体制的成功经验,笔者认为,县下设市是较为理想的新模式。具体设想是,保留150～200个规模较大的市,其余的市恢复为县,将县域内达到一定规模的小城镇改为县辖市,由县领导,但赋予其城市管理权,同时引进西方双层政府结构体制的成功经验,由市负责城市事务,由县负责区域性事务,并协调县域内的城乡关系。作为配套措施,将市、县分成不同系列的行政区划体系,综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平,采用国际上通用的综合国力排序法,对市县实行分等、分类管理,把竞争机制引入行政管理体制,逐步制定和完善市县行政机关编制法和市县人民政府组织法,使市县机构的设置和人员配备制度化、法律化。按照上述设想确立的县下设市模式,既可以克服传统切块设市的弊端,又解决了整县改市出现的矛盾;既保留了非县城切块设市和整县改市的优点,又克服了它们的不足,是更高层次上的城乡分立体制:首先,我国的县制始于春秋,历经数千年大体轮廓不变,近年来已有近400个县改为市,采用县下设市模式既可以避免县改市造成的县数量的锐减,又解决了切块设市增加市县总数和行政机构的问题,有利于从总体上保持行政区划相对稳定。其次,既便于市政府根据城市的特点,集中精力管理好城市,又可以通过县政府协调处理涉及整个县域的事务。第三,既解决了整县改市城乡界线不清的问题,便于城乡分类统计,又克服了传统切块设市市县并存、城乡分割的弊端。第四,打破了整县改市对市数量的限制,有利于根据城市化的进程,增设城市政区。
  
　　3、全面改革大中城市内部行政体制
　　思路之一:以城市总体规划和城镇体系规划为依据,合理调整城市内部行政区划,协调区划与规划的关系,构建新的行政区划空间结构模式。打破同心圆区划结构,以城市规划为依据、交通轴线为主干,确立具有放射状特征的扇形市辖区空间结构模式,使行政区划的空间结构与城市规划、建设及城市化推进的空间地域结构相协调,从根本上解决区划与规划的矛盾,避免城区行政区划的频繁变更。思路之二:强化两头,弱化中间,构建两实一虚、三级管理、四级网络的行政区-社区垂直结构体系。所谓强化两头是指强化地级市和街道,弱化中间即随着市与街道权力的强化,逐步弱化现有市辖区的功能,其管理权限部分要上收给市,部分要下放给街道,最终成为代表市政府对街道进行监督的协调机构,形成市(实)、区片(虚)、街区(实)-社区两实一虚、四级管理网络的行政区-社区模式。其目标之一是减少区划层次,以居民委员会为社区,克服当前行政区与社区相混淆的弊端,使其成为真正意义的社区,实现与国际接轨;二是对管理的权限作相应调整,有的要进一步放权(如社会管理),有的又要适当收权(如城市统一规划与建设),从而克服"小而全"、"大而全",分散重复建设的管理模式;三是将街道一级实体化,变为一级政府,这是新时期城市管理体制改革深化的必然趋势,符合加强城市基层政权建设的客观要求,与目前街道的实际功能相吻合。思路之三:根据不同情况,区别对待撤县设区问题。一方面,对市县同驻一地、按传统切块设市模式设置的地级市,及时撤县改区,并按扇形区划结构模式重新划分市辖区, 解决一城数府、有县无城、城乡分割的问题。另一方面,对具有独立性的县不宜匆忙改区,避免假性城市化和城市呈饼状无限扩张,可参照城市群体管理模式,建立双层政府结构体制。思路之四:借鉴历史的和国际的经验,科学确定市辖区的规模。原则上市区总人口100万人以下的市,平均25万人设1个市辖区,100万人以上的市,在100万人设4个市辖区的基础上,每增加50万人,增设1个市辖区。
  
　　4、继续深化小城镇行政体制改革
　　第一,加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要,赋予镇政府必要的经济和行政管理权限,明确划分镇政府与上级政府的事权,按照分税制原则建立新型的财政分配关系,从制度上保证小城镇发展所需的充足资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度,转变镇政府职能,精简机构,裁减人员,切实减轻农民负担,把有限的资金投入小城镇建设,提高镇政府的管理权威和管理能力。第二,对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面,在现行体制下,选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇,及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域,要处理好新设市与所在县的关系。另一方面,积极试行县下设市新模式。第三,及时调整小城镇管理范围。在继续做好撤区并乡建镇工作的同时,从全国范围特别是东部沿海地区,选择数百个区位条件好、规模大、有发展潜力的镇,适当扩大行政区域,使其总人口(包括外来的常住人口)达8万以上,其中镇区非农业人口(包括在镇区常年务工经商的人员)5万以上,逐步培育区域性中心小城镇,一方面充分发挥小城镇的规模优势,带动区域经济社会的全面发展,另一方面,为切块设市和县下设市创造条件。第四,及时调整小城镇内部区划。抓住有利机遇,下决心对村级区划进行适度调整,撤并基本无集体经济收入的"空壳村"和若干年内无望脱贫的经济困难村,撤并村支部和村委会涣散、本村选不出得力村干部的村,撤并规模偏小的村。

恩，我最近也报了类似的观点：县市分开，县是县，市是市，两者不需要有隶属关系，但是同一地的市县或者市市之间应协作。
无论市管县还是县管市都是混淆了两种不同概念的行政区划之间的关系，我认为非常不妥。

我认为市县都应该由省来管。大都市可以直辖。

我同意市县都应该由省来管，但我认为不应该割裂市县。
另外够得上国家直辖的大城市，我认为只有首都（北京）和上海，以后最多加上香港这三个地位特殊的城市。其他城市依旧可以放在省下面。

城市行政管理体制研究之二
中国设市模式探讨

2004-9-8 13:46
浦善新

【摘要】中国的设市模式经历了从切块设市到整县改市的变革，现行的三种设市模式都存在明显的缺陷，其中的主导模式──“整县改市”──为中国特有的广域型设市模式，违背了设置城市型行政区的基本宗旨。借鉴西方国家城市行政区划的成功经验，结合行政区划改革战略的实施，按城乡分治原则进行设市模式创新，是促进城镇化健康发展的迫切要求。
【关键词】设市模式；切块设市；县改市；城乡分治；行政区划改革

一、中国设市模式简介

中国是世界著名的文明古国，也是世界上最早的城市发源地，曾是城市最发达的国家之一。悠久的城市发展史，决定了中国在古代就开始对城市与乡村实行不同的行政管理方式。然而，中国的市制(the system of cities)直到民国北京政府时代才开始初创，远远落后于很多城市历史比中国短得多的国家。从创立市制至今，中国的设市模式可以归纳为切块设市、整县改市、多中心组合三类。

（一）切块设市模式

即以县城或县(自治县、市)中心以外的重要工矿区、交通枢纽、风景名胜区、边境口岸及其近郊为区域设置市，与原来的县(自治县、旗、市)分割为2个县级以上行政区。简言之，即以县（自治县、旗、市）的部分行政区域设置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式，1980年代以后，因逐步采用整县改市为主导设市模式，切块设市模式最后仅在少数非县城中心镇得以保留，与此同时原来切块设市的地方有不少实行市县合并，致使切块设市模式设置的市的数量有较大幅度的减少，目前仍采用这种模式的市约150个左右，占市总数的近四分之一。其中一部分以非县城中心镇为基础切块设置，这类市尽管数量不多，但贯穿于整个设市过程，从创立市制起一直沿用至今，早期的如二连浩特、满洲里，近期的如阿尔山、东兴、合作、五家渠、图木舒克、阿拉尔；多数为1980年代开始推行整县改市模式以前以县城为中心切块设置的市，绝大部分已是地级市；一部分为1980年代起实行市领导县体制过程中，县级市升格为地级市或地改市或县直接改为地级市时，城区设市辖区、郊区设县，如宿迁市（宿城区、宿豫县）、黄冈市（黄州区、团风县）、揭阳市（榕城区、揭东县）、阳江市（江城区、阳西县），也有的先将城区、郊区分别设置市辖区，后将在郊区设置的市辖区改为县，如盐城市郊区改为盐都县、清远市清郊区改为清新县、河源市郊区改为东源县、阳江市阳东区改县，还有的以市辖区的郊区部分设县，如孝感市孝南区析置孝昌县、云浮市云城区析置云安县。

（二）整县改市模式

即将整个县（自治县、旗）改为市，个别的几个县合并设置一个市，如朔县和平鲁县合置朔州市、定海和普陀2县合置舟山市，还包括将原属一个县级政区的郊县并入市，变原来切块模式设置的市为整县改市模式。这种模式为改革开放以来所普遍采用，全国现有的660个市，70%以上采用整县改市模式。

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（三）多中心组合模式

即一个市含有若干个城市（城区），各城市建成区之间有大片农村相隔。这种模式主要用于分散的工矿区、林区，如山东省淄博市、东营市，安徽省淮南市、淮北市，黑龙江省伊春市；或因几个市合并成一个市而采用，如河北省张家口市（宣化市）、秦皇岛市（山海关市），江苏省淮安市（淮阴市、县级淮安市），浙江省台州市（椒江市、黄岩市），安徽省黄山市（屯溪市、县级黄山市）；近年来随着大量的县（市）改为市辖区形成新的多中心组合市，如北京市、天津市、上海市、重庆市、南京市、杭州市、宁波市、武汉市、广州市、佛山市、江门市。

多中心组合模式从严格意义上讲，可以分别归入切块设市和整县改市模式：从政区划分方式看，上述三类多中心组合市中，第一类多数属切块设市模式，后两类绝大部分属整县改市模式；从本质上分析则都更接近于整县改市模式，一般市区面积较大，城区面积占市区总面积的比重偏小，尽管第三类主城区面积较大，但相对于包含原来几个县（市）、庞大的市区而言比重仍然偏小，如北京市城区面积约1000平方公里，市区面积超过12000平方公里，城区面积仅占市区面积的8.3％。

之所以将多中心组合单独列为一种设市模式，主要是强调这种模式的分散性、多中心特点。第一类与切块设置的市相比，面积大，多数从若干个县市中分割而来，并常形成飞地，主城区、副城区规模相对比较接近。第二、三类与整县改市相比，面积更大、人口更多，副城区都有一定的规模，第二类也常存在飞地。

二、中国设市模式分析

（一）设市模式演变

纵观中国市制80多年的历史，前60多年基本上采用切块设市模式。在传统的计划经济体制下，由于区域经济系统以纵向运动为主，城市发展速度缓慢，尽管切块设置的市的地域比较小，城市发展仍有一定余地，而城市的粮油、蔬菜和肉蛋等副食品及工业原材料的供应，以及工业产品的外销都由国家通过行政手段按计划调拨。因此，切块设市造成的“市县并存、城乡分离”的矛盾以隐形形式存在，切块设市模式与当时的计划经济体制和“城市工业、农村农业”的二元经济结构基本相适应。

中国共产党十一届三中全会以后，随着一系列正确方针、政策的贯彻落实，特别是农村联产承包责任制和以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放总方针的实施，农村剩余劳动力大量转入非农业生产领域，商品经济迅猛发展，如一股洪流不断冲击城乡割离的壁垒，切块设市模式的弊端日渐显露。一方面，农村经济的繁荣推动了城市的快速发展，为追求规模效益，城市不断扩大投资规模，建成区迅速向外扩张，城市回旋的余地日趋减少，发展空间受阻，而当时城市所需的副食品尚难以完全依赖市场组织货源，城市“菜蓝子”、“米袋子”工程成为摆在市政府面前的一件大事，也迫切要求扩大市的地域范围。另一方面，县域经济在突破了传统的“城市工业、农村农业”的格局后，也亟需大量投资发展第二、三产业，由于切块设市将原属县的精华区域──县城切割给市，加上县城搬迁不仅涉及选址问题，而且要耗费大量的资金，大多数县只能驻在市区（原县城），形成市县同城而治的格局，一个城市内的企业、事业单位分属两个独立政区，县为了充分利用原有的基础设施和控制的土地等资源，发挥原县城的区位优势，只能在市区内或外围延续发展，不仅使本已拥挤的市区压力更大，而且“你中有我、我中有你”插花式布局，给城市的协调发展带来了一系列的矛盾。为此，各地在实践中逐步酝酿出新的设市模式──整县改市，如1979年设立的珠海、深圳、乐山3市和1980年设立的汉中市。

1978年浙江省吴兴县的湖州镇、嘉兴县的嘉兴镇、绍兴县的绍兴镇、金华县的金华镇和衢县的衢州镇改为市。经过一年多的实践，浙 江省人民政府报告国务院，要求撤销吴兴等5县，分别并入湖州等5市，其提出市县合并的理由是：
1、5个县工农业都比较发达，又都是重点产粮县，这些县的城镇和农村、工业和农业已成为相互依存、联系紧密的经济整体，市县分设割断了城乡之间、工农之间的有机联系，影响了城乡经济的共同发展。
2、各县的财政收入主要依靠城镇的工商税和利润，市县分设使县的财政收入寥寥无几，许多市县一起可以办的事无力兴办。
3、市县分设搞两套机构，增加了行政编制，扩大了非生产性开支，而且增加了许多难以调处的人为矛盾。

经过反复论证、慎重研究，国务院于1981年批准了浙江省人民政府的请示，同时指出：“五个县都改设市带有试验性质，希望你们注意总结经验”。从此，整县改市的比率和市县合并的数量逐渐增多。1981年有6个县比如市，1982年新设12个市中有5个为整县改市，占41.7％，比1979年增加28.7个百分点。

经过试点与实践，根据当时地市州机构改革的要求，在实地调查摸底的基础上，民政部、劳动人事部在1983年上报国务院的《关于地市机构改革中的几个重要问题的请示报告》中，肯定了撤县设市模式，并提出了县改市的具体标准。整县改市随即成为主要的设市模式。1983年设立的44个市，整县改设的达39个，占88.6％。又经过数年的实践、比较，民政部于1986年向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，将整县改市作主导设市模式，国务院以国发（1986）46号文批转各地试行。据初步统计，从1979年至2002年的，县改市总数达424个，占同期设市总数的85.7％，同期还撤销134个县级行政区，并入相应的市，扣除从市析置的35个县，仍超过同期切块设市的数量。

（二）对整县改市模式的争论

自1980年代起以整县改市为主导设市模式，随着市总数的激增，县改市成为人们普遍关心的众多行政区划问题中的一个热门话题，社会各界对此褒贬不一，争论激烈。否定整县改市模式的人士认为，这一模式是在没有充分理论准备和宏观思考的情况下，为了解决行政区划调整中出现的一些具体矛盾，而仓促出台的方案，是折衷调和的产物，其主要弊端有：

1、混乱了市的概念，搞得市不象市，县不象县。其理由是，市是人口集中、工商业相对发达而地域相对较小的点状政区，而县是包括城镇和广大农村在内的面状政区，整县改市成十倍、百倍地扩大了市的范围，市不再是传统意义的“市”，出现了既不象市、又不是县的“不伦不类”的行政建制，使“市”既包括传统的点状市，又包括整县改设的面状市，成了一个“模糊的、没有确切内涵”的概念。

2、市区农村人口比重过大，城乡概念模糊，给城镇人口的统计工作带来困难，造成城市化水平的混乱，出现了“假性城市化”的现象。城市人口占总人口的比重是衡量城市化水平最重要的指标，中国一个县少则几十万人，多则百万人以上，整县改市使很多县摇身一变成为“大城市”和“特大城市”，而实际上这些大城市徒有其名，其城市人口只有十几万，甚至几万，其中还有相当一部分是不稳定的流动人口。这种名不符实的状况，不仅给统计和使用这方面统计数字的有关部门、科研单位带来混乱和困难，而且容易造成国内外有关人士对中国城市化水平的误解。

3、造成城郊比例严重失调。由于整县改市无法调整城郊比例，县多大市就多大，致使市的郊区普遍偏大，市之间的城郊比例悬殊，而且县级市的郊区普遍大于地级市。

4、对行政区划走向缺乏战略思考，不利于长远发展。从行政区划的总体发展趋势看，撤县设市基本思路不清楚，其发展前景如何？是用市制代替县制，还是县制、市制并存？缺乏必要的理论思考和论证，也没有相应的对策，只是摸着石头过河，走一步看一步，这样下去总有一天所有的县都会改为市，而即使如此中国最多也只能设置3000多个市。

5、不利于宏观经济的发展。县改市对经济的推动作用，主要表现为知名度的提高，使市得到了不少有形的和无形的利益。但是，知名度是相对的，是建立在县衬托的基础上的。从局部看，县改市由于知名度提高，吸引了资金、项目等，加快了发展。从全局看，国家的资金、技术、项目、原材料的总数是定数，市发展的加快意味着县发展的相对放慢，市得到的，正是县失去的。可以说县改市“知名度”的优势是从县里“借来的”。因此，“借知名度”推动经济发展，就全国而言并无普遍意义。整县改市使市自成一体，加上财政上分灶吃饭的体制，给更大区域内生产力的合理布局和宏观调控增加了难度。

6、助长了“设市热”的形成。县改市模式在设市指导思想上，对市、县功能差异重视不够，结果“市”名不符实，有的农业县建了市，有的财政补贴县甚至贫困县也挂上了市的招牌，县改市成了县政府追求的政绩之一，县都千方百计要改市，在20世纪80年代末、90年代形成了数次县改市热潮，而设市后不少地方依然“路不平，灯不亮，建不建市一个样”。

7、县改市使市政府顾此失彼。由于大多数县改的市，在地域上以农村为主，在人口结构上以农民为主，少数地方甚至在产业上仍以农业（第一产业）为主，如果按城市型政府要求管理，就会影响农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，而仍按农村模式管理，则城区面临的社会治安、城市规划与建设、环境卫生、交通管制、市场管理等城市问题得不到有效解决。

肯定县改市模式的人士认为，这一模式是中国迈向具有中国特色的社会主义城市化道路的具体措施，完全符合中国社会经济发展的客观规律，从切块设市到整县改市，是设市模式的重大变革，与切块设市相比其优势是：

1、打破了过去市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系的局面。有利于城乡结合、工农结合，促进了城乡经济的协调发展，符合社会主义市场经济城乡一体化的客观要求。

2、解决了长期以来市县并存、同驻一地这一难以解决的矛盾，避免了不必要的重复建设。切块设市，市县并存，必然矛盾重重，最突出的是市县分设造成的县驻地问题，如果市县同驻一城，就会产生诸如办公用房、住房、征地、副食补贴等一系列问题，县缺乏具有活力的经济增长点，很多驻在市区的县要求搬迁就充分证明了这一点。如果县城迁驻，又迁往何处？数亿元的经费从何而来？对于已将黄金区域切割给市的县而言，无疑是雪上加霜，而且干部家属的就业问题不好解决。不管县城是否搬迁，都会因为一个县一分为二而导致大量的重复建设。

3、精简了机构，减少了行政编制，节约了经费开支。整县改市与切块设市相比，设一个市可以减少党、政、人大、政协4套县级机构，至少可以精简2000人。按此估算，1979～2003年撤县设市424个，加上市县合并（不包括多个市县并入一个市），扣除同期由市析置的县，合计减少县级政区约500个，共可精简100万人，按每人每年开支2万元（包括工资、福利和办公经费），则每年节省非生产性开支200亿元，累计约3000亿元，这还不包括新设县级政区建办公楼、购置车辆等最基本的一次性开支及其维护费用。

4、整县改市使市有广大的农村为腹地，回旋余地大，便于今后长期的发展。避免了切块设市造成的市区过小，不断向外蚕吞的状况，解决了长期存在的城市疏菜、副食品的供应问题，有利城市建设的统一规划、长远规划，保证城市总体规划的实施，增加规划的弹性和可行性。尤其在当前行政区经济运行阶段，地方政府演化为重要的利益主体，土地有偿使用，切块设市产生的市边界动态扩展变得愈来愈不可取：
一是靠近市区的往往是县域经济比较发达的地区，市边界扩张过程即是县域经济优势区域向市区转移的过程，这种“劫贫济富”式的区划调整，不利于县域经济的成长；
二是这种切割方式破坏了县域内传统的经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系；
三是对于毗邻城市的郊县而言，往往为了避免县域优势地区被侵吞，而不愿在邻近市区的地段投资建设，人为地浪费了优势区位，对市和郊县经济发展都不利。

5、有利于行政区划的相对稳定和社会安定。县是中国春秋战国时期就开始逐步形成的基本行政区，历经3000多年的发展，一直沿用至今，其内部长期形成的政治、经济、社会文化联系难以分割，县城与县域内的农村之间存在着千丝万缕的联系，当地居民的归属感和认同感已经根深蒂固，人为地把一个县分割为两个政区，难以为当地居民所接受，容易产生不必要的不安定因素，不利于社会的安定团结。

（三）设市模式比较

切块设市模式的优点是，市的行政区域与城市地域相一致，便于市政府根据城市的特点，集中精力管理好城市，城乡界线清楚，便于城乡分类统计，与其他国家的横向可比性强，在区位条件好、规模大、有发展潜力的非县城中心镇采用切块设市模式，效果比较明显。其不足是，一方面符合切块设市条件的非县城小城镇数量太少，而且即使这些少量的小城镇要实现切块设市的愿望，在实际操作中也是阻力重重，因为其所在的县级政府普遍反对，往往难以实现，典型的如浙江省苍南县的龙港镇。另一方面，大量传统的以县城为中心切块设市，造成市县分设、同驻一地、城乡分割、重复建设，人为割断了城乡经济的有机联系，大量增加机构编制，不利于县级政区作为中国基本行政区的相对稳定。

多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿区、林区，其不足是市的地域结构普遍过于分散，有的甚至形成飞地，不便管理，而且工矿城市一般都有相应的生命周期，一旦进入衰老期，就会面临如何转型的问题，管理目标、重点也必须相应地转变，缺乏可持续发展能力。而多个市县合并形成的多中心组合市，不利于组团式城市的形成与发展，在一定程度上助长了城市“摊大饼”式向外扩张的趋势，抑制了被撤并市县的活力，这也市县改区在广东、江苏、浙江等经济发达地区遇到县级政区抵制的原因所在。多中心组合模式面临的另一个问题与县改市模式类似，就是市的辖区过大，城市地域相对于农村而言偏小。

客观地讲，整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，有利于县级政区的稳定。但整县改市模式违背了设置城市型行政区的基本宗旨，市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，“假性城市化”造成城市化水平的混乱，县数量的有限性从根本上限制了市的总数，市政府在管理对象上与县没有区别，无法集中精力强化对城市的规划、管理、建设。

此外，现行的设市模式不仅导致“市”、“县”概念的模糊，而且“市”有直辖市、地级市、县级市，还有副省级市、副地级市、较大的市、计划单列市、领导县的市、设区的市、不设区的市等，这些“市”相互交叉、重叠，加上实事上存在的“市领导市”体制，人们很难区分各种“市”的等级、规模、隶属关系和“市”与“市”之间的相互关系。

三、发达国家城市行政区划借鉴

（一）西方国家主要设市模式

18世纪中叶的工业革命，促进了人口、工业在一定地域的集聚，拉开了现代城市化的序幕，为了有效地管理城市地区的人口、经济、社会活动，西方国家相继建立了管理城市地区公共事务的城市地方政府，从而产生了城市行政区划。与中国整县改市、多中心组合这样广域型设市模式（市的行政区域远大于城市连续建成区，城市地域在市行政区域中所占比重较小，农村地域占优势）不同，西方国家的设市模式主要有统一型、窄域型两种类型。
1、统一型
市的行政区域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者，差异部分或作为城郊农业用地，或作为城市发展备用地。这种设市模式在理论上较为合理，在实践上便于进行横向比较。日本、澳大利亚等国采用这种模式。中国的切块设市模式比较接近统一型设市模式。
2、窄域型
同一连续建成区由几个、甚至几十个大小不等的市分而治之，一个城市连续建成区实际上由一组大小不等、但在法律地位上彼此独立的市组成，形成跨界（行政区边界）城市。美国、加拿大等国采用这种模式。如洛杉矶──长滩城市连续建成区由81个市组成，总人口700余万，人口最多的洛杉矶市300多万人，此外还有长滩、阿纳海姆、圣塔安那等20万人以上的市，河边、亨丁顿滩、弗勒顿等10万～20万人的市，以及圣塔莫尼卡、伯班克、新港滩等一大批10万人以下的市。



（二）西方国家城市行政区划变革
西方国家城市行政区划的演变主要有城市兼并郊区、城市地方政府自愿联合，城市兼并郊区模式成功的很少，城市政府自愿联合、建立跨行政区的联合政府或协调机构已成为城市行政区划变革的主要趋势。窄域设市模式下一个大都市由若干市组成，各市都是独立的行政区，各自有经选举产生的市政府。随着大都市人口和地域的迅速扩展以及新城市的大量涌现，一方面，城市发展空间受阻，另一方面，由于一个城市分属众多的利益主体，如果各市政府之间缺乏有力的协调机构和沟通途径，很多关系到整个大都市区的社会公共问题就无法解决，必然使包括城市规划、污染治理、道路和通讯网络建设、交通管制、社会治安等在内的诸多城市管理问题难以协调。特别象美国的纽约，由于一个连续建成区跨越纽约、新泽西、康涅狄克3州，而在联邦制下3个州的法律又有较大区别，这为城市治理带来了很大的困难。
为此，从1950年代开始，为了解决日益突出的大都市跨界管理问题，西方国家先后对大都市的行政管理结构进行改革，其目标是既能兼顾各市利益，又能对某些需要从整个大都市区角度进行规划建设和管理的项目实施统筹规划、协调管理，结果产生了双层政府结构，即在市政府的基础上，建立大都市联合政府或协调机构。例如，伦敦在1965年成立了大伦敦郡议会，1974年又在大曼彻斯特、默西赛德、西米德兰、泰恩与威尔、南约克郡和西约克郡6个大都市区设置郡议会，以求通过统一管理来缓解大都市由于政区分割而造成的矛盾。美国的纽约连续建成区也设置了若干统一的专业性管理机构，如学校区、给水区、防洪区通常是代表12个市政府的联合体，设有专门协调管理机构，
纽约市特里博拉夫桥梁和隧道管理局、纽约港管理局则对整个大都市区的某一部分或系统拥有管辖权。
（三）国外城市行政区划经验借鉴
第一，城乡分治。
西方国家城市行政区划不管如何变化，其城乡分治、城乡分立这一基本原则始终不变，即同一层次的行政区划分为城市行政区（点状）和乡村行政区（面状），由更高层次的面状行政区管辖，高层次的城市行政区有的也划分为若干个低一级的行政区，但没有城市行政区管辖乡村行政区的现象。为什么国际上普遍实行城乡分治体制呢？这反映了一个带有共性的基本道理：从现代经济和社会的发展趋势看，城市和农村的差别与不同需要十分明显，彼此之间的独特性突出，管理上的不一致客观存在，因此有必要在政治体制和行政管理上对城乡进行分别治理，这也是产生城市行政区划的根本原因。马克思在《资本论》中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动”。私有制的生产关系导致城乡对立，城市的发展建立在剥削乡村、农民破产的基础上；社会主义社会消灭了私有制，城乡之间的对立不再存在，但城乡差别依然并将长期存在，城乡分治前提下的城乡协调发展成为社会主义城乡关系的基本特征，城市领导乡村，乡村支援城市，取长补短，共同发展，逐步缩小城乡差别，是我们的奋斗目标；只有在共产主义社会，社会生产力高度发达，城乡差别消失，城乡融合，才能真正实行城乡合一的管理体制。
第二，双层结构政府体制。
西方大都市行政管理体制改革的实践证明，建立双层结构政府体制是城市化发展的必然趋势。在双层结构政府体制下，大都市联合政府或协调机构与市政府之间不是等级隶属关系，而是在两个层次之间进行明确的分权，以避免相互干扰，提高行政效率，各市政府独立执行自己的计划，大都市联合政府或协调机构则管辖超出一个市政府辖区范围的公共服务事务，协调解决涉及整个大都市区的问题，为各市政府之间提供沟通和对话的渠道。其基本经验是，大都市联合政府或协调机构与市政府之间有明确的分工，联合政府或协调机构不干涉市政府的事务，使市保持相对的独立性，而市政府则应树立整个大都市区协调发展的整体观念，尊重和强化联合政府或协调机构的权威性。
其面临的主要问题是，由于西方国家地方自治的传统根深蒂固，大都市联合政府或协调机构往往难以真正发挥统筹协调的作用。

四、结论

结论一：中国特有的广域型设市模式，不符合设置城市型行政区的基本宗旨。
城乡属于两种不同范畴的地域，它们在人口分布、经济发展及社会、环境方面的差异性，决定了城市与乡村对管理体制的不同需求，在城市内部需要统一规划，集中式管理，而农村则可以相对分散、放权。有效地管理城市地区的人口、经济、社会活动，是设置城市型行政区的目的所在，也是西方国家始终坚持“城乡分治、城乡分立”原则的根本原因。中国现行的广域型设市模式，使市县在地域上趋于一致，管理对象的趋同性失去了设置城市型政区的意义，市政府在管理上无法突出城市这个中心，甚至会造成城乡两方面管理的顾此失彼。
结论二：中国现行的设市模式各有利弊，都有明显的局限性。
几十年的实践表明，多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿区、林区；多个市县合并形成的多中心组合市，不利于组团式城市的形成与发展，助长了城市“摊大饼”式向外扩张的趋势。而且多中心组合模式造成市的地域结构松散，特别是飞地，不便管理，辖区过大，面临县改市模式类似的问题。非县城切块设市效果较好，但数量有限，而且操作困难；县城切块设市，造成市县分设、同驻一地，矛盾重重，人为割断了城乡经济的有机联系，增加机构编制，不利于县级政区的稳定。整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，但违背了设置城市型行政区的基本宗旨，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，县的数量限制了市的总数。
结论三：按城乡分治原则进行设市模式创新，是促进城镇化健康发展的重要途径。
要从根本上克服现行设市模式的局限性，从体制上保证城镇化全面、协调、可持续发展，必须借鉴西方国家城市行政区划的经验、教训，按照体制创新的要求，构想行政区划综合改革方案，遵循城乡分治原则，积极探索新的设市模式。总的思路是：在基层实行城乡分治，充分体现城乡对行政管理及管理体制的不同需求，由高一层次的面状行政区管辖下一级的点状行政区和面状行政区；对于涉及跨行政区的协调发展、统筹管理问题，可针对面临的具体问题，借鉴西方双层结构政府体制和欧洲联盟（EU）组织管理机制的成功经验，由更高一级的政府引导，相关行政区政府自愿参加，建立综合或专业的统筹协调机制及相应的机构，以市场为导向，以制度为保障，综合运用经济、法律、行政手段，通过协商、委员会表决机制加以解决。
笔者的初步设想是：
1、依据行政区划总体改革目标，适当划小省区，扩大直辖市范围，实行省──县──乡三级制；
2、取消直辖市、自治区，城市人口占总人口的比重超过50％且至少有一个300万人以上超级城市的省可改为都市省，在少数民族地区
实行民族区域自治设置自治省；
3、撤销地区和自治州，在少数民族地区设置相应的自治县，取消市领导县体制，由省级政区直接管辖县级政区；
4、以现有的市、县为基础，综合考虑人口与面积规模，合并规模过小的市县、切块分设的市县，原则上恢复近几年改为市辖区的市县（无锡与锡山、苏州与吴县、常州与武进、衢州与衢县等原属一个县级政区的除外），在此基础上，城市人口占总人口的比重超过60％且至少有一个50万人以上大城市的县可改为都市县；
5、对现有的乡、镇进一步适当合并，总人口5万人以上、其中城市人口的比重超过70％的乡级政区可改为市，在少数民族地区设置民族乡。
6、条件成熟时取消除市以外的乡一级政府，将乡（民族乡）政府改为改为乡公所，作为县政府的派出机构。
按照上述改革设想，中国的地方行政体系为省（都市省、自治省、特别行政区）──县（都市县、自治县）──市（乡、民族乡），其中城市行政区划系列为都市省──都市县──市。这一新的设市模式借鉴了西方国家行政区划的成功经验，城市型行政区层次清晰、等级分明，解决了“市”作为行政区通名交叉、重叠、模糊不清的问题，与现行的设市模式比较，既可以克服传统切块设市的旧弊端，又解决了整县改市出现的新问题，既保留了非县城切块设市和整县改市的优点，又弥补了它们的不足，是更高层次上的城乡分立体制，符合城乡分治的客观要求，在基层由市负责城市事务，由县负责协调整个县域的事务，在高一级层次由都市县负责城市事务，由省负责协调整个省域的事务。
行政区划改革，尤其是涉及重划省区这样的重大改革，牵一发动全身，并需要修改宪法的相关条款，特别是涉及少数民族地区的改革更需要慎重对待。上述改革设想仅是个人的一点粗浅看法，还很不成熟，更难以在短期内全面实施。为此，对当前的行政区划提出如下建议：
1、继续冻结县改市审批，避免城乡政区设置的进一步混乱；
2、由地级市代管的县级市，根据宪法的规定，逐步改由省、自治区直辖，增加省区管理幅度，转变政府管理职能，为减少中间层次摸索经验、创造条件；
3、继续引导乡镇适当合并，积极推动规模过小的县级政区、村级组织的有序合并；
4、积极探索县下设市模式，抓住有利时机及时试点。
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主要参考文献：
1、浦善新等著：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年。
2、高岩、浦善新主编：《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报社，1986年。
3、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国行政区划研究》（论文集），中国社会出版社，1991年。
4、中华人民共和国民政部编，高岩、浦善新主编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949～1983)》，测绘出版社，1986年、1987年、1988年。
5、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，测绘出版社，1985年、1986年、1987年、1988年、1989年。
6、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社，1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年、2004年。
7、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国省制》（论文集），中国大百科全书出版社，1995年。
8、叶舜赞主编：《城市化与城市体系》，科学出版社，1994年。
9、顾朝林：《中国城镇体系：历史、现状、展望》，商务印书馆1992年。
10、浦善新：《行政区划改革浅议》，《社会保障报》1986年11月6日第3版。
11、浦善新：《行政区划改革的宏观思考》，《中国民政》1989年第4期。
12、浦善新：《中国行政区划名称改革构想》，《中国方域》1993年第2期。
13、高岩、浦善新：《我国市建制的形成与发展》，《地理学与国土研究》1986年第2期。
14、浦善新：《设市模式浅析》，《民政部论坛》1995年第3期。
15、浦善新：《中国省制研究》，《中国省制》（中国大百科全书出版社1995年版）。
16、浦善新：《城市化的反思及其再认识》，《中国方域》2000年第1期。
17、浦善新：《城市化进程中的中国城市行政体制改革探索》，《济南市委党校、济南市行政学院学报》2000年第4期。
资料来源：《中国市长》2004年第5期

关于设立市，必须要严谨，真正像个城市的才能设立市。例如规定人口/每平方公里、人口的绝对数字、二三产业占GDP的比重等门槛。而设立的市可以有都会大城市（例如北京、上海、香港）、大城市（如济南、沈阳）、中型城市（如烟台、常州等）、小型城市（如北京的通州区等），当然不同等级的城市享受不同的级别。其余全部恢复县称谓。同受上级行政机关的领导。

市，下辖区，但这不是我们传统意义上的区。将区和街道办事处合并，作为市的派出机构。例如北京的城八区，也就是真正意义上的北京市区，裂变成20－30个真正意义上的区，同时撤销原有的区辖街道办事处，由区直接服务于市民。这样最大限度的减少层级，更加贴近民众。

引用第6楼长矛于2007-01-11 21:42发表的:
关于设立市，必须要严谨，真正像个城市的才能设立市。例如规定人口/每平方公里、人口的绝对数字、二三产业占GDP的比重等门槛。而设立的市可以有都会大城市（例如北京、上海、香港）、大城市（如济南、沈阳）、中型城市（如烟台、常州等）、小型城市（如北京的通州区等），当然不同等级的城市享受不同的级别。其余全部恢复县称谓。同受上级行政机关的领导。
市，下辖区，但这不是我们传统意义上的区。将区和街道办事处合并，作为市的派出机构。例如北京的城八区，也就是真正意义上的北京市区，裂变成20－30个真正意义上的区，同时撤销原有的区辖街道办事处，由区直接服务于市民。这样最大限度的减少层级，更加贴近民众。
[表情]

同意对市辖区的设想。

　第一,加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要,赋予镇政府必要的经济和行政管理权限,明确划分镇政府与上级政府的事权,按照分税制原则建立新型的财政分配关系,从制度上保证小城镇发展所需的充足资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度,转变镇政府职能,精简机构,裁减人员,切实减轻农民负担,把有限的资金投入小城镇建设,提高镇政府的管理权威和管理能力。第二,对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面,在现行体制下,选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇,及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域,要处理好新设市与所在县的关系。另一方面,积极试行县下设市新模式。第三,及时调整小城镇管理范围。在继续做好撤区并乡建镇工作的同时,从全国范围特别是东部沿海地区,选择数百个区位条件好、规模大、有发展潜力的镇,适当扩大行政区域,使其总人口(包括外来的常住人口)达8万以上,其中镇区非农业人口(包括在镇区常年务工经商的人员)5万以上,逐步培育区域性中心小城镇,一方面充分发挥小城镇的规模优势,带动区域经济社会的全面发展,另一方面,为切块设市和县下设市创造条件。第四,及时调整小城镇内部区划。抓住有利机遇,下决心对村级区划进行适度调整,撤并基本无集体经济收入的"空壳村"和若干年内无望脱贫的经济困难村,撤并村支部和村委会涣散、本村选不出得力村干部的村,撤并规模偏小的村。



不错

引用第6楼长矛于2007-01-11 21:42发表的:
关于设立市，必须要严谨，真正像个城市的才能设立市。例如规定人口/每平方公里、人口的绝对数字、二三产业占GDP的比重等门槛。而设立的市可以有都会大城市（例如北京、上海、香港）、大城市（如济南、沈阳）、中型城市（如烟台、常州等）、小型城市（如北京的通州区等），当然不同等级的城市享受不同的级别。其余全部恢复县称谓。同受上级行政机关的领导。
市，下辖区，但这不是我们传统意义上的区。将区和街道办事处合并，作为市的派出机构。例如北京的城八区，也就是真正意义上的北京市区，裂变成20－30个真正意义上的区，同时撤销原有的区辖街道办事处，由区直接服务于市民。这样最大限度的减少层级，更加贴近民众。
[表情]

同意此设区观点.

现行的城市行政体制很有问题,必须要改革了～