近日，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。
我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。
本刊记者专访了财政部财政科学研究所所长贾康、中共中央党校研究室副主任周天勇，请两位专家就“省直管县”财政改革阐述观点。
政府财政层级“简五成三”
大地：财政部近日提出，到2012年底前将在全国大部分地区推进“省直管县”财政改革。这项改革的核心内容是什么？
贾康：我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色。
我国是世界上政府层级最多的国家，有五级政府层级。从国际经验来看，政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配，这样有利于收入分配。我国现有22个税种，与其他国家相比并不算多，将22个税种在五级政府之间分配则更加困难。另外，从税收的属性和各税种的不同特点来看，将税源在三级政府间划分相对容易，而在五级政府间划分则较难。有鉴于此，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。
大地：减少政府层级是一个必然趋势？
周天勇：对。从我们的行政框架上讲，最终要把政府层级改革为三级，也就是中央、省和县市。为什么要压缩成三级政府呢？首先，现在的通信、交通、网络等等手段，已经从技术等各方面为减少政府层级创造了条件。具体来说，现在不像过去交通不便，信息不畅，管理起来幅度很大。过去从一个县到省里，可能得要七八个小时，现在有高速公路以后两小时就到了；还有通信，过去电话都不通，现在每人都带个手机。
其次，减少政府层级的目的就是要提高效率、降低政府的运营成本。从现在五级政府来看，经济管理的审批、监督等周期太长，环节太多，影响经济的发展。而且五级政府需要很多很多的人员、车辆、办公设备、办公大楼等等，这在财政上是个巨大的负担。所以我们推进这样一项改革，就是提高效率和减少成本。
“省直管县”财政改革的主要目的是强县，通过发展县域经济吸收农业剩余劳动力，把县一级作为区域经济发展的增长点。
“市管县”掣肘县域经济发展
大地：新中国成立后，中国一直是中央、省、县三级行政机构，但从上世纪80年代逐渐演变成为中央、省、市、县、乡（镇）五级。“市管县”发挥了怎样的作用？
贾康：这里面有一个时代背景。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。这一体制的确立，打破了市县之间的行政壁垒，改变了原先城乡分割、工农分离的格局，有利于发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县（市）的发展。
大地：“市管县”将退出历史舞台，原因何在？
贾康：近年来，我国市场化、城市化、工业化进程加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，这就不可避免地产生一些问题和矛盾。
大地：“首先实行财政‘省直管县’，最后达到行政‘省直管县’。”许多学者都持有这种观点。财政“省直管县”与行政“省直管县”是什么样的关系？
贾康：可以这样说，“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”改革迈出的重要一步，为行政上的“省直管县”体制奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将依法向减少行政层级的行政体制改革深化。
进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。浙江省率先出台了政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县（市）部分经济管理权限，江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了省直接管理县（市）的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限，以加快县域经济的发展。
大地：这些陆续推出的“省直管县”财政改革试点，效果如何？
周天勇：比较明显。从效果来看，第一个好处是避免“市刮县”，有的市财政集中县里的财政，把县里的钱集中起来到市所在地搞建设，提高工资等等。而中央和省的一些专项转移支付，比如说对农业、水利等等，可以不通过地级市这一级，直接转移到县和县级市。这样就避免了地级市在中间扒一层皮的不合理情况发生。另外，县级财政相对独立、省直管县财政也提高了县一级发展经济的积极性。这对于壮大县域经济，把县级市或者县城所在镇发展为经济增长点，也有非常积极的意义。
必须看到的是，县财政省直管以后，减少了财政运转的层次，提高了财政运转的效率。“省直管县”财政体制实现了一级政府、一级财政、一级税收，有利于建立合理的财政税收体制。
“划小省级区域”纾解压力
大地：“省直管县”会导致省级政府的压力骤增，您有什么建议？
周天勇：从现在我们省级政府管理的幅度来看，有一些人口大省，区域大省和经济大省管理的幅度太大。美国3亿人口有50个州级单位，中国13亿人口只有30多个省级单位。显然是管理幅度太大。从现在的“省直管县”改革来看，像海南管理县的数量就比较少，重庆管理的区县数量也比较合理。从它们改革的经验和成效来看，提高了办事效率，节约了行政费用。下一步有必要结合“省直管县”，划小省级区域的改革联动。从省一级区域的数量来看，我认为可能全国65个左右比较合适。
大地：有人指出，现在要将县从市中剥离开来，相当于对地级市“断筋取肋”。将来是否会取消地市一级？
周天勇：不是取消地市一级，也不是降低它的行政级别，而是缩小它的管理范围。也就是说，它不再管理县和县级市的事务、收入、支出、转移支付、组织人事等等，它只管它的几个区。实现三级政府改革以后，县一级政府的行政级别可能要升半格，比如说副厅级。从远期来看，基层政府就是地级市、县，其它的区和乡镇都要改革为市县政府的派出机构。
大地：有一种现象值得关注，“省直管县”前一些地级市加快运作“县变区”。
周天勇：一些地级市怕三级政府以后有一些县脱离它们的管理，这样就把县改成区，以后永远是自己管辖了。出于这么一个目的，全国许多地方的地级市掀起了县改区的举动。但这也要分两种情况来看：一种情况，地级市与县在空间、交通、经济上，联系都非常密切,比如有的地级市很小，这个县把地级市包围了，地级市一点发展空间都没有，像这样的县改为地级市的区，我认为还是有一定道理的；另一种情况，一些县与地级市在空间上离得很远，经济上联系不大，这样的县改为地级市的区，我认为比较牵强，不合理。
我个人觉得，县改区这种区划调整，在三级政府改革过程中，在“省直管县”财政体制改革过程中，应当先暂停下来。
“省直管县”改革可分三步走
大地：“省直管县” 财政改革面临的阻力在哪里？
贾康：“省直管县”财政改革在试点过程中已经暴露出一些矛盾和问题，尤以管理体制问题突出。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其它权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。
其次，工作程序还没有理顺。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务，有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。
再者，对“穷市”的影响很大。在现行中央和省里的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”就得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目需要市里配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。
大地：“省直管县”财政改革采取的步骤，您有什么好办法？
贾康：“省直管县”改革应分步实施。我们认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；第三步是市改革，扩大市辖区范围，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，市县分置，省直管县。
大地：在您看来，“省直管县”改革能否“一刀切”？
贾康：我国地域辽阔，地区间差异较大，“省直管县”改革不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待。具体模式选择如下：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建区”的力度；特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是经济比较发达的区域，积极探索“省直管县”改革，条件成熟时尽快全面实施。
