地级市应该管辖一条中等支流
滦河人 原创首发于方舆论坛 2011年6月21日
在众多的行政区划改革方案中，对现在中国的行政区划体系批评争议最多的就是地级市。有的提出废市，有的主张强市。
现在，本文要对地级市的的各种意见加以梳理，并且谈一下个人看法和建议。
（1）地级市的形成演变和现状
“地区”一词是我党我军在革命战争年代的军政辖区，解放后被沿用下来。我国宪法规定行政区划为省县乡三级，并没有现定地区一级，地区级最初是省的派出机关专员公署的工作辖区，后来逐步演变为级事实上的政府。
新中国成立初期，多数省、自治区设立专区作为派出机构，指导几个县的工作。
1951 年全国共设有201 个专区,作为一级政权建制的地级市只有69个。
60 年代末专区机构实行“党政合一”, “专区”改称“地区”,
1978 年全国共设有173 个地区,地级市90 余个,自治州29 个。
1982 年,中共中央决定改革地区体制,推行市领导县体制,并以江苏为试点。
1983 年1 月18 日，国务院批准江苏省撤销所有地区,所属各县划归11 个市领导。2月,中共中央、国务院就地、市、州机构改革问题专门发出通知,要求积极试行地市合并，实行市领导县。继江苏省之后,辽宁、广东两省先后撤销所有地区,全面实行市领导县体制。
到2001年底,地级市总数增至250 个(不包括15 个副省级城市) ,加上30个自治州,市州管辖的县数占全国县总数的70 %以上。没有改市的地区(包括盟) 仅剩下35 个。
至此，地级市管理层基本上形成了一级行政区划建制，逐步由虚变实。地级行政体制中“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。
（2）地级市的成就问题和争论
从1982 年年实施的地市合一“市管县”体制，经过二十年实践检验，“市管县”有其积极一面，也有问题。一方面地市合一“市管县”提高了效率，很多地级市有了发展，发挥了经济辐射带动作用，但是另外一方面却产生了“市吃县”之类的问题。
于是，对地级市的争论开始多了起来。甚至形成了二种观点之争：
废地论：民政部区划地名司司长戴均良提出“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。”主张逐步废除地级市，缩小省级规模，即“缩省废地” “省县直辖”。把部分大城市改为直辖市，其他省废除市管县，实行省县直辖。
强地论： 肖金成认为：
一、地级市是中国最重要的区域经济单元在发挥城市经济文化的辐射功能,促进城乡协调发展方面发挥了重大作用。不少地级市发展相当快，起到了区域中心的作用。在中国,仅靠少数的省会中心城市难以带动所有地区经济发展，客观上需要有更多的区域经济中心。也就是地级市 。
二、地级市作为一级政府不但不应撤销,还应该强化
三、地区级城市将发展成为区域性经济中心
废地论和强地论各有侧重，综合一下就全面了。
（3）地级市存在的合理性和必要性
经过近二十年的争论，对待地级市的观点已经逐步趋向理性全面。现在应该重新审视地级市。
滦河人认为：中国是一个大国。现在的层级设置是符合中国的人口和面积的管理需要的，有一 定的合理性和必要性。地级市不应该全盘否定，在大多数省还需要地级市。.
（4）地级市存在的科学性
方舆论坛的网友彩虹沙漠发表《地级市设置的地理学理论依据：城市梯度等级理论》一文。很有道理。
滦河人对城市梯度等级理论的理解和解释是：江河汇聚之处才能产生乡村和城市：小支流可以出乡村和县城；中等支流汇聚之处出地级市；大江河汇聚之处出省会级大城市； 而上海广州这样的超大城市只能出现在靠江临海有天然港口的地方。也就是说小扇形水源区形成小乡小城，大扇形水源区形成大中城市。结论是：河流的逐级汇聚形成了城市梯度等级的递进。所以，地级市的设立存在有一定的科学性。
（5）地区和地级市的通名问题：
1．地区应改称为郡。地级市改称省辖市，郡的行政中心叫做郡治
“地区”一词涵意十宽泛，“地级市”最不合理的地方就在于“地级”这个专名！例如，大行政区、自治区、市区等。用“地区”作行政区划名称就显得十分含糊。有人主张改称州府，而“州”字不仅与世界五大“洲”同音，而且有些地方“州”字已成为地名的组成部分，如徐州、温州等。而州、府、政府含义宽泛。所以不妥。
另外，近几年实施的地市合一， “市”有二层含义：一是作为城市的狭域市，一是作为“地区”的广域市，显然后者给人以误解。所以，不应该再使用地级市这一含糊的名称。“地级市”这一 概念应该废弃。
滦河人和方舆论坛的多位网友都主张以“郡”字取代“地区”一词。“郡”字含义单一 ，不容易混淆，郡比县大，历史上就是郡辖县。以郡代地级市词意明白确切。地区应改称为郡。地级市改称省辖市，这样就可区别二者含意。
2．建议大中城市的区改名郡和县，
“区”这个词往往被滥用，大中城市的郊区市一窝风搞市改区，大市小市都改区，此区彼区不一级！十分混乱。
为了解决这个问题，区别这些不同大小的区，建议大城市的区改名为郡，中小城市的区改名为县，（古代的首都就有县的设置），这样大市小市的“区”的级别就清楚了。
3．民族自治州也应该同样改称郡和市
特别难能可贵的是：近几年，内蒙古自治区把盟改成地级市，这不仅仅是一个简单的换个名字的问题，这一字之差标志着一次思想认识的重大飞跃。是一个历史性的进步。为什么这样说？市这个词反映的是现代的生产力和新的生产关系，“市”是先进生产力的代表。
对于蒙古族这样的游牧民族来说，主动放弃“盟”这个有特定历史含义的传统名称，改称“市”，充分说明，蒙古族从游牧社会融入现代社会。把盟改称地级市，是不甘落后于时代的进取精神。假如在前些年，由别人提出把盟改成地级市，他们还未必接受呢！
同理，其他地方的民族自治州也应该同样改称郡和市
（6）郡和省辖市的管辖范围：
滦河人提出：一方水土一方人，一个政府一条河。一省一江、一郡一水、一县一川。这里的“一郡一水”就是在流域体制下，郡应该管辖一个大水系的中等支流流域。珠江、淮河、辽河等大江大河有几条长达千里的大支流，面积达几万平方公里！这些大流域建省，他们的中等支流流域应该划分郡。另外还有一些独流入江入海的中等河流也应该划为郡。
例1：南水北调的水源地汉江的支流丹江可划一郡。丹江口市就应该是管辖丹江全流域的省辖市。
例2：水事纠纷多发的漳河流域应该划为一郡，就可以科学利用漳河。
例3：江西省虽然独辖赣江鄱阳湖水系！但是江西的市县一级照样是“犬牙相入” ！ 省内矛盾也不少 ，所以应该按照赣江水系的中等支流流域划分郡，郡下一县一川。
例3：假如淮河流域建省，如果淮河流域的市县一级仍然保留现在的区划格局，那么各种矛盾一切照旧。必须把大支流划分为郡，郡下一县一川，才能根除各种矛盾，真正理顺利益关系。
（7）广域市和狭域市
广域市和狭域市的问题一直存在争论。其实二个说法都有道理，也都客观存在：例如：县级市和县城的关系就是广域市和狭域市的关系。公式：狭域市+水源区=广域市
省辖市的辖区也应该这样划分。即：省辖市的城区+水源区=广域省辖市
（8）郡的设置原则
郡的设置应该是全国统一的一级区划。每个郡管辖一条中等支流，根据支流的大小多少划分郡。但是规模大小可以有差别，管理模式也应该因地置宜，允许有差异。具体说就是：可有可无，可大可小，可多可少，可狭可广。
下面分别说明：
可有可无：大省可以设郡，小省可以不设郡。例如：海南就没有地级市（郡）。
可大可小：郡的大小根据所辖河流流域大小确定。支流大则设大郡，支流小则设小郡。
可多可少：郡的多少根据所辖河流的支流多少确定。支流多则多设郡，支流少则少设郡
可狭可广：水源区大则设广域郡，水源区小则设狭域郡。
（9）郡的行政管辖： 可实可虚，区别管辖
中国各个地方差异很大，在东部发达地区人们讨厌地级市这个婆婆，而在西部地区，地广人稀发展水平较低，他们希望有一个婆婆替基层表达诉求，。
全国的郡统一设置，但各省管理有别，可以区别管辖。应该允许各省采取不同模式管辖，并且根据发展形势，调整责权利的分配，实施动态调整。
郡的行政级别可高可低，郡的行政管辖可实可虚。
省可以采取部门直接管理，或者派出、常驻专员公署等不同方式实施管县：
小省省直接管县：
小市仍然可以市管县。
大省实行郡市分设（地市分设）。
郡辖县：要特别强调指出郡辖县不等于郡所在市辖县。
过去的地市分设是有道理的，正是因为地辖县被市辖县取代 ，才出现了“市吃县”问题，恢复地市分设和地辖县才能解决“市吃县”问题。郡辖县的实质是恢复地辖县。实行郡辖县才能解决“市管市” “市压市” “市吃市”“市不服市”之类的问题。
方舆论坛的网友假平凹提出：行署模式最适合中国国情，地区行署可在省城办公。但是专员公署党政合一，郡是虚级，无需设人大政协，派官治县，无需选举官员，行政成本低。这个意见应该重视。
（10）行政中心的地理位置选择
方舆论坛的网友实在先生主张：一条河流有多个城市，行政中心应该首先选择下游。
滦河人赞成这一观点。因为只有下游城市才能切身感受河流之利和河流之害，在一河多市的地方行政中心应该首先选择下游才能强化抗旱、抗洪、抗污染、抗灾减灾的体制和机制。行政中心不一定是大市经济强市。（如同年轻干部当领导，级别低的可以领导级别高的）
