通常所说的“开发区”包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、旅游度假区、边境经济合作区等。大多数开发区虽然不是正式的行政区，却享有自己的行政级别，如有国家级开发区、省级开发区等。
而我们下文所要讨论的开发区的层次，并不单纯地指开发区的经济审批权限和行政级别，而是从这些开发区是否建立人大、政府、法院等国家机关的角度进行层次的区分。 根据开发区内部行政管理模式的不同，可以分为企业主导型开发区和政府参与型开发区。企业主导型开发区的代表是早期的深圳蛇口工业区，其主要以企业作为开发区的开发者与管理者。开发区的管理机构本身是公司性质的单位，开发区内一般不设立管委会，开发主体不是一级行政组织，也不与政府或政府，而是由设立的各类开发公司，作为经济法人来规划、投资开发和管理一个开发区，其承担了部分政府职能。
企业主导型开发区在我国数量较少，因此我国大部分开发区都是政府参与型开发区。
即便像苏州工业园区这样既有管委会也有开发有限公司的开发区，也因有类似政府的管委会参与行政管理，而应该归入政府参与型开发区的行列。以下我们所要讨论的开发区的层次，仅指政府参与型开发区的层次，不再讨论企业主导型开发区的问题。
第一个层次：同时设立人大、政府、法院等国家机关的开发区 代表：苏州高新技术产业开发区（苏州市虎丘区） 苏州高新区是于1990年11月开发建设的，1992年11月被国务院批准为国家高新技术产业开发区。虎丘区始建于1951年，当时称郊区， 2000年9月8日被批准改名为虎丘区。2002年9月，苏州市委、市政府对高新区和部分市区进行区划调整，把高新区与新设的虎丘区合并，建立统一协调的管理体制。高新区党工委、管委会和虎丘区委、区政府四块牌子、一套人马，领导全部实行交叉任职，机关各部门均挂高新区部门和区政府部门两块牌子，既彻底解决了行政主体资格问题，又保持了高新区的体制优势。按照高新区原有模式，党工委、管委会内设机构14个，行政编制310个。区人大设4个工作部门，区政协设3个工作部门。苏州市虎丘区人民法院的前身苏州市郊区人民法院创建于1955年7月，2000年8月苏州市郊区人民法院更名为苏州市虎丘区人民法院。
可见，这个层次的开发区由于国家机关配备齐全，可以基本等同于正式行政区；民政部历年的《行政区划手册》也都将此类开发区（正式行政区）列入。类似的还有上海浦东新区、宁波经济技术开发区（北仑区）、常州高新技术产业开发区（新北区）、青岛经济技术开发区（黄岛区）等。
第二个层次：设立“人大”和法院，却没有设立政府（只有管委会）的开发区
代表：镇江经济技术开发区（镇江新区）
镇江新区（镇江经济技术开发区）是在1992年设立的镇江经济技术开发区和1993年设立的镇江大港经济开发区的基础上，于1998年6月正式成立的省级开发区，但比照国家级开发区享受相应的经济审批权限和行政级别。镇江新区管理委员会和江苏省镇江经济开发区管理委员会合署办公，代表镇江市政府对新区的工作实施统一领导和管理。新区下辖丁岗、大路、姚桥三个镇和大港、丁卯两个街道，总面积218.9平方公里。2003年3月，镇江新区设立镇江市人大常委会新区工作委员会，属于镇江市人大常委会的派出工作机构，接受市人大常委会和新区党工委的双重领导，以新区党工委为主，对外挂“镇江市人大常委会新区工作委员会”牌子，使用“镇江市人大常委会新区工作委员会”印章；其主要工作是：负责联系管新区内各级人大代表，组织代表开展活动；联系和指导新区内镇、街人大工作；在市人大常委会的领导下，主持新区内的换届选举工作；办理市人大常委会交办的各项工作。2007年2月2日，镇江经济技术开发区法院正式成立，该院管辖镇江新区行政区划内的各类案件。
可见，这个层次的开发区正在不断地向第一个层次的开发区靠拢，待时机成熟后，这类开发区也将撤销管理委员会，并同时成立政府和独立区县级人大常委会，从而完成向正式行政区的过渡。
第三个层次：只设立了法院，没有人大、政府（只有管委会）的开发区
代表：中新苏州工业园区
苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区域面积288平方公里，下辖中新合作区，以及娄葑、唯亭、胜浦三个镇。园区开发建设实行政企分开：园区管委会作为苏州市政府的派出机构在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能；中新双方财团合资组建的中新苏州工业园区开发有限公司负责开发建设，主要是基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。苏州工业园区人民法院，于2004年3月31日正式挂牌成立，作为苏州市中级人民法院的派出机构行使基层法院各项审判职能，是江苏省法院系统中为数不多的具有涉外民商事案件管辖权的基层法院之一，园区法院管辖范围为苏州工业园区中新合作区、娄葑镇、唯亭镇、胜浦镇，面积288平方公里。由于工业园区没有人大，所以园区的人大代表要参加沧浪区的人民代表大会。
可见，这个层次的开发区由于没有正式的人大和政府，所以暂时没有过渡到正式行政区的可能，只是为了方便解决园区内的法律纠纷，而单独为园区设立了司法机构。类似的还有无锡新区、南通经济技术开发区等。
第四个层次：人大、政府、法院都没有设立，只设立管委会的开发区 代表：扬州经济技术开发区 扬州经济技术开发区始建于1992年5月，1993年10月被江苏省人民政府批准为省级开发区，2005年经国务院批准设立出口加工区，目前规划面积72平方公里，管辖文汇街道办事处、扬子津街道办事处，代管施桥镇和八里镇。扬州经济技术开发区设立开发区管委会进行行政管理，它是扬州市人民政府的派出机构，其下设立公安分局等一系列行政机关；而扬州经济技术开发区的工委书记则由扬州市副市长兼任。目前，开发区没有人大工作机构，文汇街道和扬子津街道也未建立街道人大工作机构，施桥镇、八里镇及街道的人大工作由维扬区人大代管，换届选举工作也是如此。另外，广陵区法院在开发区设立有法庭，广陵区检察院设立有检察室。
总的来讲，这一层次的开发区还停留在普通的“准行政区”阶段，暂时没有向正式行政区过渡的可能，因此属于最低层次的开发区。全国绝大多数开发区属于这个层次。
总结与启发：
有人将开发区管委会讥讽为中国大陆特色，其实不然：很多国家和地区类似的“开发区”都采取政府参与型管理方式，特别是亚洲国家和地区；其中也有不少“开发区”设立了管理委员会直接管理，例如台湾省新竹科学园区就成立新竹科学园区管理局，从而造成与新竹市和新竹县的行政管理不相往来的局面，这种情况与大陆开发区的“孤岛效应”（独立行政区效应）很相似。
之所以开发区越来越接近一级行政区，最主要的原因在于开发区承担了除利用优惠政策发展经济以外的其他社会职能，这与开发区面积庞大、区域内人口众多直接相关。未来大陆开发区的出路，无非是有两种：其一，在保持经济方面权限不变的前提下，逐渐回归到正式的行政区；其二，缩小开发区面积，减轻开发区的功能负担，加强开发区的半封闭性质，在此基础上，采用企业主导型的管理模式领导开发区的发展。
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