[日本]日本的政府间关系：特征与启示 [复制链接]

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日本的政府间关系：特征与启示

项中新

【内容提要】日本行政制度中央集权特征明显。虽然名义上实行地方自治制度，但中央通过各种形式对地方政府行为实施严密的控制。中央干预方式由战前的主要通过“人”的控制转向“财”的调节。中央政府还设置了专门机构，既作为中央利益代表，综合管理地方行政财政事务，又作为地方利益代表，反映地方的合理利益要求。在财政收入集权的前提下，日本建立了较完善的以公共服务均等化为目标的现代财政调整制度。日本的中央地方关系制度尽管有精密、精确等优点，但是，也存在干预过多、管理过细、监督过频、成本过高等缺陷，“寻租”行为与浪费现象也较为普遍，促使日本着力推进地方分权改革。本报告建议：形成一个财政体制改革的战略考虑，并有一个逐步实施的时间表；在没有设立内政部的条件下，强化中央财政对地方财政的管理职能，在财政部设立相应的管理机构；加快财政法制化建设。尽早将《财政基本法》、《中央地方财政关系法》、《一般性转移支付法》等法律建设列入财政法制规划中。
【关 键 词】日本、财政制度、管理
【作者简介】项中新，经济学博士, 现供职于财政部预算司。

一．日本中央地方关系特征
（一）高度集权
自明治维新以来，日本一直实行地方自治制度。以1946年的市制、町村制改革为界划分，此前旧的地方自治制度具有极强的官治与中央集权色彩，府县与市町村都必须接受中央的监督；对于市町村，府县知事与内务大臣几乎拥有终极权限，包括条例修改或废止的许可权，对市村町会的解散权，议会决议或选举违法时的撤销权，市町村长没有履行法律义务时，府县知事的代行权以及实施强制预算等。对于府县来说，由于以府县知事为首的主要职员都是属于中央的地方官吏，内务大臣对于府县行政能够实施多方面监督，如发布解散府县会的命令等。
二战结束后，麦克阿瑟用美国的理念与制度强行改造日本。但日本文化与制度具有顽强的抵抗力，行政主导、中央政府主导的格局并没有根本改变。
地方自治在战后宪法中有了明确的法律保障，地方公共团体（Local Authorities）的自主性与自律性得到尊重，地方行政基于居民自治原理实施，中央干预的范围仅仅局限于个别领域，并尽可能采用技术性的劝告、建议、指导等非权力性干预方式。但是，中央政府对地方公共团体的行政介入、管理，通过个别法令制定许认可制度，或通过补助金、行政指导以及机关委任事务等方法，实际上仍然对地方自治事务进行调控。
总体上看，现行体制下日本中央对地方的干预方式有立法干预、司法干预和行政干预三大类。
1、立法干预。立法干预有立法机关与行政机关实施的干预两种。前者通过法律形式，后者以政令、府令或省令形式。日本宪法虽然规定了地方公共团体的组织与行政事务依据地方自治宗旨进行运作，但同时也规定地方公共团体的活动不得违反法律法令，市町村及特别区不得违反都道府县的有关条例，这就意味着中央可以通过立法行为对地方公共团体进行干预。随着确保全国行政水平均等化的推进，有关地方自治领域的行政事务的法令不断增多，并且，这些法令规定过细，过度干预现象比较突出。
2、司法干预。司法干预也有司法机关与行政机关实施的干预两类。日本现行的司法制度下，地方公共团体有关行政处分方面的诉讼，必须服从司法裁判所的裁决。另外还有一套行政诉讼体系。行政机关的司法干预的例子有：关于地方交付税补助数决定向自治大臣的陈述、市町村对都道府县建设事业负担金的异议向自治大臣提出的申请、对中央各部门补助金决定的不服而向自治大臣的申诉等。
3、行政干预。中央对地方公共团体的干预形式最常见的是行政干预。战后日本的初等教育、警察、消防等事务从中央移交给地方，另外，区域性道路、公园、各种会馆等公共设施建设，农林水产以及中小企业发展，上下水道、医院以及公害对策，老人及残疾人福利等内政事务基本上通过地方公共团体来实施。但是，出于维持全国均等的公共服务的需要，地方通常寄希望于中央的指导，而立法与司法干预缺乏迅速、果断的效果，因此，行政干预成为普遍方式。行政干预既有通知等书面形式，也有补助条件的口头说明（会议传达）形式，几乎所有领域，地方公共团体的一举手一投足都受到行政干预的约束。
因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府的触角几乎遍及地方政府活动的各个领域。并且，这些干预都通过法律形式加以明确。如“地方自治法”赋予了内阁大臣、自治大臣以及各省厅主管大臣对地方事务进行行政干预的权力。在“地方自治法”以外，还存在诸多通过其他法律形式规定的行政干预。如：“地方税法”关于地方“法外普通税”的许可；“地方公营企业法”有关地方公营企业财政再建计划的承认；“地方教育行政相关法律关”关于文部大臣对都道府县教育委员会的指导、建议、援助以及对违反法律行为的纠正措施要求；“生活保护法”中规定厚生大臣对该法的实施拥有指挥、监督与检查权；“农业振兴相关法律”规定，都道府县知事确定的农业振兴基本方针，需接受农林水产大臣的劝告并征得其承认以及资金的斡旋、筹集与援助等。
设立中央派出机关是行政干预的另一种形式。中央在地方的派出机关是根据“国家行政组织法”的有关规定设立的地方分支局，掌管中央各部门的一部分事务。在1946年实行知事公选制时，设置了大量的中央派出机关。战前，都道府县知事是中央向地方派出的代表，由中央任免；战后，担心难以控制地方行政活动，中央各省厅纷纷设立了派出机关。

（二）经费负担与事权划分不完全对应
日本战后“地方自治法”采用“限制列举”方式划分政府间事权；现行的“地方自治法”则采用法式大陆体系国家通用的“概括授权”方式，对政府间事务进行了原则性划分，并通过个别法对政府间事权进行具体界定。

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关于经费负担，“地方财政法”虽然明确了“地方事务地方出资”的原则，但同时该法又规定了诸多例外，中央必须对那些有共同利害关系的事务、符合国民经济发展综合计划的公共事业等地方事务提供经费，形成覆盖范围广泛的国库支出金制度。
在“地方财政法”中，为维持中央政府与地方政府间的财政秩序，对国库支出金作了如下规定：（1）为了确保地方政府实施补助对象事务，对该事务所需的经费必须进行充足估算，国库支出金应以此为基础进行计算确定；（2）对国库补助负担金（国库支出金的一种）的计算、支付时间、附加条件或连带指示以及其他行为不服的，可经由自治大臣向内阁提出意见，或经由内阁向议会提交意见书；（3）地方政府没有按照规定使用国库支出金的，对该项拨款可全部或部分停止拨付，或要求退回所拨款项。如义务教育、生活保护、传染病预防、精神卫生、打击毒品、儿童保护、老人保护、原子弹受害者护理、主要农作物良种培育、产业教育振兴以及学校图书馆设施与图书充实等。
因此，日本地方公共团体自治范围内的大部分事务，名义上属于地方事务，实际上是一种中央地方“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务，通过提供经费，可以有理由堂而皇之地进行各种形式的干预，并引导、纠正、调控地方政府的支出活动，实现中央政府的政策目标。从实际效果看，这一做法虽然不符合严格意义上的“财权事权统一”原则，但对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。（1）从国家的角度考虑，对维持国民生活相关的基本公共服务大体一致有着重要作用。义务教育、社会保障等与中央有着紧密利益关系与责任的行政领域，通过国库支出金制度，能够对财政能力不同的地区，在公共服务内容与水平上能够大体相同。（2）有助于有计划、有重点地推进对国民生活水平的提高有重要影响的基础设施建设。公共设施完善主要是地方政府的事业，由地方政府根据自主判断加以改善。但是道路、河流、港湾、住宅等骨干设施，从中央的视角考虑，有必要进行长期规划；中小学校和社会福利设施等需要维持全国一定的水准，在全国范围内进行配置；推进地域开发等特别政策，需要重点投资。在上述情况下，中央以国库支出金的方式加以投入，有助于引导地方政府的资金按照中央的政策意图导向投入。（3）对地方政府的一些行政行为进行奖励，以期推动全国的普及。对于一些对国民利益有益的事业，地方政府无力全部承担所需费用，中央给予一定的支持，能够推动该项事业的实施与完成，如公害行政、福利对策等事业。（4）对地方政府的财源分配起到了一定作用。对地方财源分配主要是通过税收划分、地方交付税实现，但国库支出金规模较大，在财源再分配中发挥着重要作用。（5）援助地方财政运行。后进地区以及人口过疏地区，财政基础较为脆弱，通过国库支出金制度对这些地区给予特别财政援助，有利于健全这一地区的财政运行，缩小地区间财政能力差距。对于受灾地区的援助，能够减少灾害对正常公共服务提供的负面影响。（6）将一些中央事务委托地方处理，有利于降低事务处理成本，提高财政资金的使用效率。
随着日本20世纪60年代开始的“收入倍增计划”、70年代的日本列岛改造的实施与福利行政的扩大，国库补助负担金的项目数量与规模大幅度增加。在此过程中逐渐暴露出一些问题。（1）抑制了地方政府的创新意识，形成依赖思想。国库补助金在地方财政支出中的份额已经举足轻重。地方政府往往将获取补助金作为事务中心，而没有根据本地实情，兴办有创意的事业，形成“补助金期待”的定式。如果能够获得补助金，即使该项补助事业并非本地所急需，也会极力争取。地方财政运行缺乏自主性。（2）中央政府的纵向分割的行政体制影响了地方行政的综合性，也影响了财政资金的使用效率。国库补助负担金由中央各部门进行分配，接受补助的地方政府必须按照缺乏横向联系的中央各部门的意图行政，难以根据本地事业间的轻重缓急进行合理安排，甚至会出现对一些地区来说无效的投资。另外，补助金有一定的附加条件，一般不允许地方政府变更用途或进行综合性的统筹安排，不利于提高财政资金的使用效率。（3）形成既得利益，使中央地方的财政运行缺乏弹性。补助金制度一旦形成，在一定期间内就难以缩减。从接受补助方来看，一般都有将该补助作为经常性财源的意识；从交付方的中央部门来看，也不会对补助金的必要性进行重新考虑，而希望继续延续这一制度，形成一种惰性，并导致补助金不断膨胀。（4）中央部门的行政干预，不仅影响了地方行政的自主性，也使得政府间的行政责任不明确。地方政府只有满足了中央部门制度的国库补助负担金的各种条件，才能获得补助，而且，这些条件通常极其复杂、细致，事实上是中央部门支配着地方行政。尽管原本属于地方政府的行政事务，由于补助金的介入，使得责任不明确。（5）繁杂的手续，耗费大量的人力物力。从事前协议，到内示（内部传达）、交付申请、交付决定，到事业完工时的实绩报告、竣工检查、补助金额的确定与精算报告以及会计审计等，事务手续极其烦琐，相关的人员与经费形成庞大的负担，有时会出现相关费用超过补助费用的情形。另外，有关检查与监督重复，对地方政府带来很多不便。如国库支出金的使用，中央的会计检查院、行政监察局、大藏省（现财务省）财务局、补助金主管部门等分别进行检查监督，地方政府疲于应对。（6）受益与负担关系意识淡薄。地方政府与居民认为补助金对自身来说，负担较轻，自然形成增加补助的倾向。

（三）建立权责广泛的管理协调机构----总务省，既作为地方的代表反映地方的利益要求，又代表中央统辖、控制地方政府，成为中央与地方的联系纽带。
根据日本《总务省设置法》，总务省的基本任务是：确保行政基本制度的有效运行，并进行综合管理；实现地方自治宗旨；确立民主政治的基础；促进自立的地域社会的形成；在纵向政府间以及横向政府间进行联络、协调；促进电子信息的合理与正常交流；确保电波的公平、有效地利用；合理、有效地经营邮政事业；促进事业间的公正、自由竞争；迅速解决与公害相关的纠纷；合理调整矿业、采石业、采砂业、一般公益事业以及各项产业；通过合理运作消防，保护国民的生命与财产安全；管理、执行其他行政机构不管行政事务以及法律规定的应属于总务省的行政事务。总务省在政府间的联络、协调和调整事务包括：一是对地方自治行政制度的规划、法律草案的拟定、日常管理、信息收集以及中央对地方政策的综合协调；二是地方公务员制度建设，对地方政府人事行政给予协助或技术性建议；三是地方财税制度的制定，对出台涉及地方政府负担的各项法令进行评估，向相关大臣提出意见；四是进行资金分配。包括地方交付税、地方让与税的分配；对落后地区采取特别财政措施；对财政收支明显不平衡地区实施财政重建；对地方财政资金的筹集与调节进行斡旋，提出建议或给予其他形式的协助；五是对地方政府财务资料的调查与建议等。

（四）政府间财政调整制度较为完备
日本的一般性转移支付制度从20世纪20年代末开始萌芽到1954年正式建立地方交付税制度，历经20多年，并从起初以解决地方财政困难为目标的应急性措施，逐渐过渡到地区间财力差异的调节手段,最终转向以均等化为理念的机制性财力均衡制度。日本的地方交付税主要有以下特点：一是交付税总额与法人税、消费税、酒税等国税建立关联机制，规范、透明、有弹性；二是中央分别对道府县与市町村两级地方政府直接确定补助；三是按照各地方政府基准财政收支确定交付税；四是道府县按标准收入的80%、市町村按标准收入75%作为基准收入，并作为补助基础。既考虑了地方政府非均等化范围的支出需求，又可以调动地方政府增收积极性。
在横向财政差异调整方面，除了地方交付税制度外，面对20世纪50年代中期地方财政赤字增加的局面，采取了调整部分让与税分配办法的方式，进行横向均衡。如基准财政收入额超过基准财政支出需要额的富裕地方公共团体，按其收入超过额的一定比例（20%）扣减其“入场让与税”，并用于对其他府县的再分配。

（五）极力推进地方分权改革

日本的行政与财政制度，尽管有精密、精确等优点，但是，也存在干预过多、管理过细、监督过频、成本过高等缺陷，“寻租”行为与浪费现象也较为普遍。由于强调统一，限制了地方自治的空间；在人、财、权限、信息等方面的过分集中，使地方的资源与活力受到损害；过分重视全国的统一性、公平性，忽视了地区间的多样性，导致具有地域特色的社会文化逐渐衰微。此外，高龄化、少子化社会的到来，国内产业空心化以及人口、产业、金融、信息、文化向东京过度集中形成的东京一极化，带来诸多社会经济问题，促使日本求变求新。泡沫经济破灭后，日本重新将分权改革提到了议事日程。

日本分权改革的目的与理念，简而言之，就是调整中央与地方、国民与居民、全国与地域、全体与个体之间的非均衡，对于地方、居民、个体的复杂需求采取统一、公平的处理方式的“中央部门主导型、纵向条条分割的统一行政体系”，转向尊重地域多样性的“居民主导型体现个性的综合行政体系”。这一理念可具体分解如下：（1）减少限制，扩大地方自主权限。各阶层民众共同参与与其自身利益相关的事务计划，中央向地方放权，减少干预，推进“官对民的干预”向“民自律”的方向转换。（2）建立新型的地方分权行政体制框架。首先，改变现行的中央与地方政府间的主从、上下关系，形成对等、协作关系，从法律层面废除机构委任事务制度。其次，为了确保新型的政府间对等、协作关系的形成，必须缩小现行的中央各部门对地方政府的指挥监督、干预权限，建立公正、透明的政府间相互关系规则，同时，一并改进官民关系调整准则。第三，尽量排除不透明以及无法律依据的干预，彻底依法行政。中央政府对地方政府的控制，主要通过国会事前的立法控制以及法院的事后司法控制，减少中央各行政部门的行政控制。（3）强化地方政府的自治责任。分权型行政体系，对各级政府的作用、责任范围做出明晰的划分。地方政府的自治责任有所强化，条例制定权、自主课税权等大大提升，与此同时，作为地方民众代表团的地方议会以及行政长官的责任也相应变得重大。地方政府职员在处理管理事务或面对困难时，也不再允许以中央政府部门的指示等为借口加以搪塞。在政策形成过程中，需要广大民众的参与、协作，并有责任对居民的需求与指责作诚实、敏锐的答复。（4）构建分权型行政体系下的社会形态。第一，知事以及市町村长从中央政府机构（从属）的立场解放出来，转换成地方居民的代表、自治体首长的角色，敏锐地了解居民的意向，并较好地满足居民的消费偏好；地方议会的功能也得以强化，对地方行政长官行使监督、牵制、批评的职能，促进居民的各项活动的开展，推动居民参与地方自治。第二，地方政府提供基于居民自主选择的多样化的公共服务。激发地方政府间的创新与竞争意识，有利于地方政府充分发挥智慧与潜力，自我改善公共服务状况。第三，政府间的申请、报告、协议、认可、批准等繁杂事务将大大减少，提高政府机器运转效能，节减行政成本，提高财政资源的使用效率，从而有助于抑制国民负担水平的上升。

日本分权改革的主要内容包括：

（1）调整中央政府与地方政府的事权。中央政府应负担的事权包括：关系国家主权等方面的事务、全国统一的国民活动相关事务、地方自治的基本准则制定等事务、宏观政策、事业与社会资本充实、基本公共服务水平均等的实现与维持。地方政府承担广泛的地域性行政事务。

（2）废止机关委托事务制度。机关委任事务制度起始于明治时代，是中央政府指挥、监督地方政府（长官）执行委托事务的制度。战后虽然改变了知事由内务大臣任务的做法而改由公民选举产生，但是，在“地方自治法”中列明的法律单位中，需要上级政府认（许）可的事项仍有561项，其中都道府县级379项，市町村级182项，分别占都道府县和市町村事务的70-80%和30-40%。二战后，尽管地方政府行政长官由民选产生，但是，由于地方政府受上级行政机关的指挥监督，因此，地方议会或监督委员会对行政机关的牵制功能难以有效发挥。其弊端主要有以下几个方面：一是主务大臣凭借其拥有的指挥监督权，使得中央地方政府处于主从、上下关系。都道府县知事作为中央各部门的代表，对市町村行使监管权力，全国自上而下，形成纵向分割行政体系，妨碍了以地域为主体的综合行政的实施；二是地方政府行政长官具有双重身份，因此，不能充分代表民意与大众的利益；三是政府间权责不是十分明确，居民难以理解；四是上级政府干预过多，地方政府自主回旋余地较小，同时，行政成本较高，浪费人力物力。

由于政府间不可避免地存在一些共同事务。在废除旧的行政委托事务制度后，对于共同事务，在明确界定范围与权责的情况下，通过立法控制与司法控制方式加以调整、协调。

（3）改变对地方政府干预的方式

中央政府对地方政府承担事务的干预，必须以法律为依据，并区分自治事务与法定委托事务，采取不同的方式。除另有法律规定外，对地方政府采取如下干预方式：劝告与建议，要求提供资料，提出纠正措施，同意，许可、认可或承认，指示，代执行。同时，对地方政府的干预必须以法律为依据，并尽可能控制在最低限度，尊重地方行政的自主权。干预的程序、手续、书面交付、许可等审查标准以及处理期间等，应公布于众。

（4）建立新的行政纠纷处理体系

经过修改的地方自治法创设了“政府间纠纷处理制度”，政府间出现行政纠纷，可由行政系统内部中立的第三方进行公正调解，不能通过这一渠道解决的，可通过法院进行司法判定。作为行政系统内部处理政府间纠纷的组织机构是“中央地方纠纷处理委员会”。

中央地方的联络、协调、行政制度的管理以及其他中央部门不管的事务管理等属于总务省的职能。中央地方纠纷处理委员会隶属于总理府，是与各省厅位置并列的外设机构。虽然曾有将该委员会设在议会的建议，但是，为了更迅速、简易地处理纠纷，还是将其设为行政机关内部。为了保证委员会行使职能的公平、公正、中立，作了如下规定：一是委员会在处理纠纷案时，各省厅大臣不得对委员会的运营、劝告内容进行任何形式的干预；二是委员的任命须经两院同意，同时，委员出现身心健康问题以及违反职务义务的，一律罢免；三是同一政党或团体的委员人数不得过半，委员不得兼职，与审查对象案有直接利害关系的委员应回避。委员会委员共有五名。在征得两院同意后由总理大臣任命，设委员长一人。委员任期三年。因国会闭会或众议院解散而未征得两院同意时，内阁总理大臣可直接任命。但必须在任命后的最初议会时获得事后承认，否则内阁总理大臣必须罢免该委员会委员。该委员会委员应具备以下资格：有卓越的见识，丰富的知识与经验，保持政治上的中立。委员应承担保守秘密义务，即使在退职以后也同样如此。另外，在处理涉及一些专业性较强的纠纷事件时，可由委员长推荐，经内阁总理任命，聘用具有常识与经验的专门调查员，该纠纷终了，即予解聘。

日本的分权改革是在经济不景气，财政状况较为严峻的背景下进行的。伴随着分权改革，政府间财政关系的调整主要目标是：促进政府间行政的效率化，提高财政资金的使用效率。具体包括：一是国库补助负担金合理化；二是改革保留国库补助负担金的运用与干预方式；三是充实地方税以及地方交付税等地方一般财源。

二、启示

日本古代接受中华文明、明治时期接受西方文明时，尽管基本上采用了“临摹”的方式，但是，并没有不加区别地全盘接受外来文明，而是做了很多的取舍与剪辑。在广泛吸收汉文化的营养时，将科举制、宦官制以及裹足拒之门外；在深受西方文明影响并宣称“脱亚入欧”的今天，我们仍然可以看到和服、寿司、相扑、歌舞伎等极具日本特色的文化。日本二战后的财政制度，只在战后初期受到美国思维的左右；《旧金山和约》签订后，很快又回归本土化。

中国有自己独特的国情，有博大精深的传统文化底蕴，更不宜简单搬用其他国家的体制模式。但是，对市场经济国家的经验加以适度借鉴并合理扬弃，有助于加快改革进程，降低改革成本。由于处于体制转型期，因此，建立规范化、法治化的财政体制难以一蹴而就。但是，这不妨碍我们形成一个财政体制改革的战略考虑，并有一个逐步实施的时间表。建议：

1、研究并制定政府间财政分配关系制度的远景规划，分步实施

跳出“财力集散”的思维定式，以公共服务均等化为宗旨，按照“收入集权、支出分权”的指导思想，遵循收入的基本特性以及支出活动有效性原则，并考虑宏观管理需要，对政府间财政收入划分、支出责任安排进行重新设计；中央专有事权、中央地方共同事权以及经费分担比例等采用“限定列举”方式加以明确。建立既确保基本公共服务均等又具有激励机制的转移支付制度。逐步淡化既得利益概念，并适时适度调整地方政府的既得利益。使财政体制真正成为具有相对稳定性的基本制度，避免成为一种“相机抉择”的临时性、阶段性的财政政策工具。近期内，应着手转移支付制度的进一步规范化。一是对一般转移支付进行必要的清理、归并与规范，改变将转移支付作为应急措施的做法，发挥转移支付的稳定性、机制性作用；二是清理压缩专项拨款，加大一般性转移支付力度，强化一般转移支付的均等化功能，将地区间“公共品分配不公”程度控制在可接受的限度，切实体现“以人为本”的理念，促进社会稳定与经济可持续发展。三是建立义务教育与社会保障经费分担制度。将义务教育经费改由中央、省、县三级负担；社会保障经费也采取中央分担的做法。义务教育与社会保障的经费由中央负担一定比例，有利于提高该类经费的保障程度，有利于中央对地方支出行为采取必要的指导与干预措施，最终有利于国家的长治久安。

2、强化地方财政运行指导与管理职能

中国地域广阔，地区间差异较大，社会构成也较为复杂，历史上分治、分裂多于统一，建立强有力的中央政权，强化中央对地方的调控，有利于国家的统一与社会的稳定，实现国家利益最大化。随着法治化进程的加快，财力调控与人事控制、意识形态控制相比，更具稳定性。

财政调控方面，除了建立“收入适度集权”的财政体制外，需要有一个机构，对地方财政运行进行必要的指导、管理、监督与调控，协调中央与地方的财政分配关系，反映地方的正当利益要求，及时暴露地方财政运行中存在的问题。长期以来，财政体制实行“统一领导、分级管理”原则。实际运行中“重分配、轻管理”现象较为突出，中央财政对省以下财政管理处于“大撒把”状态。管理虚化，约束软化；地方财政运行信息不及时、不完整、不准确、不真实，决策依据不可靠；权力下放的同时并没有责任下放，权责不对称。“统一领导”只是在地方财政运行出现问题时才有所体现，中央对地方财政困难较多地以“一事一议”的方式施以援手。可以说，中国的财政已经过度分权。建议强化中央财政对地方财政的管理职能，建立相应的管理机构。初步考虑，这一机构的主要职责是：（1）中央与地方财政体制的调整与完善；（2）一般性转移支付的制度建设与分配方案的拟定；（3）地方财政的信息收集、情况分析与监控；（4）协调中央各部门对地方的财政政策；（5）及时、客观、全面地反映地方的利益要求，并在调研的基础上进行必要的评析，为领导决策提供建议；（6）对地方财税改革措施给予必要指导；对地方财政运行中的问题提出劝告、建议，要求地方政府采取必要改进措施；（7）对地方财政问题与财政改革进行前瞻性研究；（8）拟定地方财政计划，强化对地方预算的宏观调控；（9）其他事项。如相关法律的草拟、地方公共服务标准与成本差异的制定等。

3、加快财政法制化建设

尽早将《财政基本法》、《中央地方财政关系法》、《一般性转移支付法》等法律建设列入财政法制规划中，并着手相关法律的研究、起草工作。使中央地方财政关系真正进入法治化轨道，既规范地方政府的财政行为，又增强中央政府的自我约束，给各级政府一个理性的预期，建立一种诚信、可控的协作关系。

我们的基层干部是管理的行家，服务的门外汉。要想改造政府，必须从人上更新，想要让人换思想比换人难得多。