中央地方合理分权：“市管县”老体制面临手术
《财经时报》
一种比较理想的思路是：在现有条件下实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理；在改革先行的浙江省，“虚化”乃至考虑逐步撤掉地级市，已经是政策的下一步目标
本报记者 李兆清
十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，强调要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
关于深化行政管理体制改革的问题，国家行政学院公共管理教研部副主任、全国县级行政管理研究会副理事长薄贵利近日接受《财经时报》采访时认为，中国迄今20多年的体制改革，说到底，就是改革高度集权的管理体制，建立合理的分权体制；而由高度集权走向合理分权，这是现代化发展的必然规律。
全国人大研究室特约研究员、国家行政学院教授杜钢建告诉《财经时报》，中央与地方的分权，也是这次改革要解决的一个重要问题。在经济管理方面，通过改革，将逐渐缩小地方的经济管理职能，特别是市县以下政府制订经济政策的职能；地方那些涉及给企业制造障碍、涉及经济环境的“职能”，要大为减少。
有关专家介绍，在这轮改革中，将根据“属地原则”，由市县政府更多地直接管理公共事务；而在经济领域，凡是中央有法律法规的，地方只能执行，不能再加码，例如企业设置、企业投资经营、市场准入和一些资格资质认定等。
改革“市管县”体制
一位参与行政管理体制改革方案研究的专家向《财经时报》透露，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权的短期目标是：逐步取消计划单列市，或者转变为直辖市，或者变为省辖市；城市除了直辖市，均由省政府管辖；市管县体制除了郊区县，要逐步取消，由“城乡合治”改为“城乡分治”。
当被问及市管县体制将怎样改革时，专家介绍，一种比较理想的办法是，在现有条件下实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。
薄贵利教授告诉《财经时报》，中央与地方合理分权的一个重要方面，是建立地方公共行政体制；而按照加快城镇化进程的要求，推进城镇行政体制改革，依据城市型和广域型行政建制的不同性质和特点，改革市管县体制，实行“市县分置”，这是创新地方行政管理的重要模式。
所谓“地方公共行政体制”，即执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共物品，提供地方公共服务，维护地方公共秩序，满足地方公共需求的地方行政组织体系和管理制度。
安徽省社会科学院社会学所研究员吴理财告诉《财经时报》，完善社会主义市场经济，无疑是要进一步消解计划经济的残余影响。由此，改革现行的“市管县体制”就显得很有必要。改革20年来的实践证明，市管县体制实际上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。
复旦大学历史地理研究所周振鹤教授说，《宪法》规定行政区划分省、县和乡镇三级，但没有条例说地级市可以管县。当前最主要的问题是地方政府既是政治管理机构，又是经济管理机构，审批等各项权力都限制在政区范围内；而行政层级多，行政成本高，影响办事效率。
束缚区域经济发展
目前，全国行政区划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)三级，但部分地方沿袭了“专区(地区)”制度。1982年中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点；1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。
1999年，中央关于地方机构改革的一份文件明确了“市管县(市)”体制改革方向。截至2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%；地级市领导县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。中国多数地方的行政区划层级目前实际上由“虚四级”变为“实四级”，管理层次之多为各国之首。
近年来，在中国经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展。一些市将县视为“附属行政单位”，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要。
吴理财告诉《财经时报》，最好的办法是在既成的条件下，实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。
目前，海南省已经完全实行了“市县分置”(即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理)的体制。从2002年8月起，浙江省把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区，经济上近似“省管县”。这种“直管”扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。
当时由浙江省委下发的一份文件中，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。文件里用四个字表述扩权的总体原则——“能放都放”。
先“虚化”地级市
经济大省江苏省政府的一个研究机构，也在积极探讨市管县体制改革问题，实际上为实行“市县分置”做准备。中共江苏省委党校主持了国家“十五”社科规划资金项目“构建省直接管理县?市?的公共行政体制”，以及有关江苏省市管县体制的历史、现状及其改革建议的研究。
据悉，在改革先行的浙江省，“虚化”乃至考虑逐步撤掉地级市，已经是政策的下一步目标。浙江省委政策研究室在主持制订“扩权”政策时，也包含了行政管理体制创新方面的思路。当时根据调研情况曾提出一种方案——经济强县直接划归省上管辖，形成“直辖县”。
“将来虚化甚至撤掉地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制，浙江最具备这方面的条件。”浙江大学财政研究所所长朱柏铭教授说，目前，浙江在财权和人事权方面，实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权。改革之后，地级市对这些“扩权县”的管理已经相当有限。
吴理财对《财经时报》说，由于“市管县”体制主要依靠行政性力量维持，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。例如，在计划经济体制后期，“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益；在市场经济条件下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害“县”及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。
“市管县”体制由来
从整个体制背景看，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村。其中计划单列市为副省级。
1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。
到1958年年底，全国已有29个市管辖120个县级单位。
1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的1／8。
改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。1982年，全国有58个市领导171个县。同年，中共中央发出了关于改革地区体制试行市领导县体制的通知，年末即在江苏省试点，第二年开始在全国广泛推行。
到2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70%以上。
