本报见习记者 米远征 上海报道
上海金桥“功能区域”管委会办公室主任周奇，这一周的日程安排很紧。
周一早上 9 点，召开安全生产紧急会议，要求所辖各镇、街道派人参加。下午 2 点，召开天然气管道占压物专项整治表彰会；周二，传达浦东新区一届八次全会精神，要求机关干部全体出席；周三、周四，分别要到两镇、三街道调研……
而这些工作，均是金桥“功能区域”管委会作为浦东新区派驻机构，在履行对所辖乡镇的领导职能。
所谓“功能区域”管委会，是指上海浦东新区政府设置的6 个介于浦东区政府和所辖乡镇政府间的派驻机构。六个“功能区域”管委会对应浦东新区下辖的陆家嘴、张江、金桥、外高桥 4 个国家级重点开发区，以及三林世博园区、川沙浦东机场所在区域。
据悉，自两年前始建至今，这六个浦东新区政府特殊的“派出机构”，已全部挂牌设立常驻机构。
而由于“功能区域”设置导致的一系列争议，却从两年前就已经开始。上述周奇繁忙的工作，在其所属乡镇政府看来，就是“管的太死”，并有被浦东新区政府和“功能区域”管委会双重领导的嫌疑。
“功能区域”前世今生
浦东改革与发展研究院人士透露，2004 年之前，浦东新区所辖的4 个国家级重点开发区，在逐步扩张的过程中，土地资源消耗巨大。“到 2004年，有的开发区就快要没地可征了。”
在这个背景下， 2004 年下半年，浦东新区政府决定设立六个“功能区域”。作为政府的派出机构，协调开发区内不同乡镇间利益，使开发区征地、经济布局规划等工作，更顺畅的开展。
“功能区域”管委会由开发区和乡镇政府人员共同组成，每个“功能区域”下辖两个乡镇。“开发区可以借助区域内偏远乡镇的存量土地，实现统筹发展，为开发区扩张铺平道路。”上述人士评价。
事实上，“功能区域”运作两年来，尽管争议不断，但显然实现了其最初加快土地存量开发的初衷。据金桥“功能区域”所辖金桥镇政府办公室提供的数据显示，因为世博会绿化用地需要，当地 3453亩土地被预征，预征量占到全镇全部存量土地的 67%。而这一大规模的土地预征，仅用了5 月16日到18 日两天时间。这在“功能区域”设置之前，不可思议。
多出的层级
就在“功能区域”实现其初定目标的同时，对于其设置弊端的争议，从来没有中断过。
金桥镇政府副镇长姚志明介绍，目前镇政府的管辖权仍归属浦东新区政府，功能区域主要起一个协调作用。“我们的重大工作主要还是向区政府汇报，附带通报一下‘功能区域’管委会。但这就有一种被双重领导的感觉。”
姚志明说，现在“功能区域”每周都会发一份工作安排表格到镇政府来，镇里要每周回复，这是以前没有的环节。此外，有关镇政府的收入分配、福利待遇等全要求上报给“功能区域”，“我们确实没想到他们管得那么死，也很繁琐。”
“金桥镇是金桥‘功能区域’中经济基础最好的一个镇，原来收入比曹路镇高很多。但现在‘功能区域’的领导要求平衡，钱不能发多。这对曹路或许有好处，我们却没有积极性了。” 金桥镇政府助理调研员陈国锦说。
“以前政府传达文件，有区—镇、区—开发区两条线，互不干扰，到 2004 年‘功能区域’出现后，情况有了变化。”浦东新区政府新闻办有关人士介绍。现在政府文件一般会先发到“功能区域”，再转发，效率难免打折扣。
金桥镇政府工作人员小卢告诉记者，由于“功能区域”的规定，像他这种没有编制的人员，今年被取消了体检资格。“其实，体检费用都是镇里付的，与‘功能区域’无关。”今年的高温费也降到原来的一半。
体制创新“容错”
浦东改革和发展研究院专家认为，去年国家推动的“浦东综合配套改革试点”当中，人事体制改革是难度最大的领域之一。统计显示，从 1990到2005 年，浦东新区政府的干部队伍从“800 罗汉”扩大到了10000 多人。目前浦东发展计划局局长一年所批的文件就超过6000 份。显然，浦东新区行政体制改革的总体方向是归并机构、实现机构扁平化。而 6大“功能区域”的设置，显然与这一趋势背道而驰。
但上述专家表示，六大“功能区域”可以看作是体制创新的一个尝试，“是尝试就要容许出错。”按照“功能区域”当初设计的意义，一方面是体制创新，将行政区划与经济区域相协调，另一方面，是为了消除城乡二元结构，想通过开发区和乡镇联动，逐渐探索一条改革的途径。“而从实践看，功能区域的模式虽然增加了行政协调成本，但对城乡二元结构的消除，起到了一定的作用。”
虽然金桥“功能区域”管委会主任周奇告诉记者，“今后的工作内容会越来越多”，但也有人士指出，当“功能区域”协调土地征用和开发区整体经济规划的使命完成之后，“这种模式也就到头了。”
来源：经济观察报网
