“分税制”十年系列报道之二
从“市管县”到“省管县”的轮回之路
21世纪经济报道 2004-11-15
本报记者 孙雷 北京报道
以“省管县”来逐渐取代“市管县”，似乎成了解决县域财政困难、完善分税制的一个方向。
而要想使分税制得以真正完善，简化政府层级是前提。
从1994年开始实行的省管市、市管县（市）财政体制正逐步退出历史舞台。
“深化省以下财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题，需要统筹规划、配套推进。”这是近期召开的全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，与会代表的一个重要共识。
而当下，浙江、湖北、福建、湖南、河南、山东、辽宁等省正在或将要启动的“省管县”财政管理体制的尝试，或许正是分税制财政体制得以进一步完善的突破口。
20年的轮回
日前，记者从知情人士处获悉，辽宁省已经审议通过并正式下发了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》，文件提出要“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县（市）级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县（市），赋予其省辖地级市的经济管理权限”。
虽然推行“省管县”财政管理体制辽宁并非第一家，但辽宁的这一举措却格外引人注目。
时间上溯到1982年。
当时辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制的经验得到党中央、国务院的充分肯定，认为有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国推广，于是同年发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制。在这一契机的促使下，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的新高潮，“市管县”的管理体制真正成了气候。
1999年，中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度，“市管县”的行政体制得以全面确立。
截止到2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％；地级市领导县的数量占全国总数的70％，人口占总人口的80％以上。
而如今，诸多省份掉转船头纷纷试水“省管县”。
自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。
1994年分税制改革之后，又一轮财政体制改革正在酝酿之中。
县域经济出路
让艰难中的县域经济得以良性发展，往往成为各省实行“省管县”财政体制的直接动因。
湖北省委常委、常务副省长周坚卫在谈到湖北“省管县”政策出台背景时就指出，目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难；同时，部分市自身财政比较困难，不同程度地集中了部分县（市）财力；省对县（市）财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；省对县（市）财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，也难以加强对县（市）财政的有效监管。
2003年，国务院发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。
辽宁省也面临同样问题。大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2／3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。
而“市管县”的管理体制，则进一步加重了县域经济发展上的困难。
辽宁省省情研究所所长梁启东就指出，“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县（市）成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县（市）财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村。
“在改革开放之初，‘市管县’体制在某种程度上讲与当时的现实需要是相符合的，但推及全国，则明显欠缺因时因地的考虑。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬说。
在冯俏彬看来，改革开放之初，“市管县”适应当时各类经济资源主要由行政力量配置、主要按行政区划流动的特点，在市场经济体制建设处于起步阶段、全国性的市场尚未建立起来时，确能在一定程度上密切城乡之间联系。但对于绝大部分地区来说，“市管县”体制得以推行相当大的程度上还是基于地方利益的一哄而上和跟风行为，即使是在当时的体制条件下也难以起到以市带县的作用。
“而从某种角度来讲，‘市管县’体制是当今县乡一级出现大面积财政困难的重要原因之一，并成为制约县域经济的发展的体制性原因。”冯俏彬副教授说。
“浙江现象”启示
所谓的“浙江现象”给“省管县”体制的推行带来了重要的启示。有数据显示，改革开放20年来，浙江在“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下，从人均半亩地的资源小省，发展为经济活跃、人民富裕的经济大省，1978年～2002年，浙江GDP年均增长17.95％，在全国各省区的名次也由1978年的第12位上升至2002年的第4位。
同时，浙江改变了1993年初47个县市预算赤字及工资发放困难的局面，到2003年底，全省各地已经连续11年没有发生拖欠工资的问题，并成为全国唯一靠自身财力解决了公职人员、中小学教师工资问题的省份。
而有关专家分析指出，“浙江现象”的形成，一个重要原因就在于，这个省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，而是长期坚持“省管县”的财政管理体制。
以“省管县”来逐渐取代“市管县”，似乎成了解决县域财政困难，简化政府层次，完善分税制的一个方向。
“实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。但是很难设想，在我国以一个‘地方政府’概念囊括省以下四级政府的情况下，这些税种该怎么划分？五级政府的架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。”财政部财政科学研究所所长贾康教授认为，要想使分税制得以真正完善，简化政府层级是前提。
我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。虽然我国现行税种有28个，但过多的政府级次，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。但一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。
中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授也谈到了我国政府层次过多所造成的危害。在他看来，政府层次多，各级政府都强调自己那一级政府的重要性。中央跟地方讲，中央的宏观调控能力要保证；省对下面讲，省的宏观调控能力要保证；地市也对下面讲它的要保证；这样，最后保证不了的只有县和乡镇。
“对于县和乡镇，它没有办法保证自己的收入，那么它会做什么呢？只有两条路可以选择：一、它的公共产品无法提供；二、如果要它提供公共产品，它就只能乱收费。这样就可能导致政府和百姓的矛盾激化。”杨卫华说。
由此，有些专家学者把浙江“省管县”财政体制作为佐证，提出了较普遍实行“市、县财政平级”和“把地市级改为省的派出机构”，“增加省的数量，形成中央、省、市县三级政府”等改革设想。
事权财权平衡术
但是，推行“省管县”并非一条坦途。
有专家指出，由于推行“省管县”涉及到整个国家的体制问题，而目前国家并没有改变“市管县”的体制，考虑到目前整个区域经济的管理能力，这个体制还很难突破。目前只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还是处在探讨过程之中，没有具体的做法，这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。
冯俏彬也分析指出，撤销“市管县”体制所面对的矛盾可能主要是，对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
“在中西部的相当部分省份里，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多指责确有现实的困难。”冯俏彬说。
同时，撤销“市管县”体制也可能带来新的问题，比如浙江省就出现了市政设施建设上的分散和重复，不利于一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，也不利于重心城市的培育。
湖北省经济委员会县域经济处处长郭天平也谈到了在推行“省管县”过程中面临的问题。“推行‘省管县’总体来讲看法不一样，‘省管县’对于一些地方，可能并不一定会起到很好的作用。”在调研过程中他发现，有的地级市财政基础比较薄弱，经济发展水平不高，所以对县级经济的发展有一定的依赖性，要求县级给他们提供财源。但同时，一些县隶属于比较发达的地市，对下面的县有一些扶持，如果省里直接管县，地市对这些县的扶持力度就会减弱。
“对这个问题，我们目前就是要求市里面正确处理这个问题。省里面实行直管，并不意味着取消地市对县的管理和扶持，市里面对区域经济的整个的协调、统筹城乡发展的能力并没有减弱。”郭天平说。
