东莞缘何不设县 为防牛多吃光草
地市神话
2008年，是改革开放30周年纪念。同时，也是东莞升格为地级市的20周年纪念。
1988年1月7日，东莞成为全国少有的直筒子市，开创了市管镇体制的先河。东莞如何“陈情”得到中央的支持？她为何另辟蹊径甘当“直筒子”市？
原东莞市委书记李近维首度披露东莞如何升格“地级市”，以及为何不设县的背后故事。
“我就是操刀人。那一年，我住在政府的小楼里。常常是我说一句，一个同事写一句；写完一页，再让另一位同事复写两三份，大家再来讨论修改后再打印。”——李近维
还有什么比改变一座城市的命运更让人激动。事隔20年，已入花甲之年的李近维坐在东莞市人大四楼办公室，在一杯普洱茶的芬芳中，回忆起东莞升格为地级市的过程时，仍然激动不已———“我把它看做毕生中最重要的时刻。”
因为，那一年，他是东莞县委书记。而东莞升格为地级市，是这个城市的梦，是当时从上到下干部的梦。
打动中央的“陈情书”
一份“陈情书”沉默20年
记忆的线头，要从一份从未露过面的“陈情书”说起。
图书馆的故纸与报章当中，对于升格为地级市的述说，更多的是呈现1988年1月7日，国务院批复广东省的函件，言简意赅称“将东莞、中山两个县级市升为地级市”。
这个简单的陈述句却扭转了这个城市的发展路径，让东莞脱离惠阳地区，实行市管县的特殊体制。东莞凭什么打动中央？
因为20年前的档案尚未完全公开。东莞如何请示成为谜团。
一份“陈情书”在找寻中浮出了水面。
它安然沉默整整20年，李近维首度披露了其间详情。
原来，1987年12月4日，东莞市政府撰写了一份6页纸的请示报告，递交给惠阳地区和广东省政府。请示报告称———“1986年和1987年工农业总产值都以35%的速度持续高速发展，经济条件基本达到地级市要求……把东莞建设成为对外开放的窗口，进出口的重要基地，并建设成为一个现代化中等城市，特请示从县级市升格为地级市。”
县委书记操刀写报告
这份“陈情书”文字朴实，仅数千字，简明扼要，附带了两个经济、人口报表。它列举了6大理由。“一是经济基础好。二是人口结构和经济结构达到要求。三是地理条件好。四是进一步发展经济的条件已具备。五是升格后可以减少办事层次。六是城市建设已具规模。”每一个理由后所述的支撑，都是一串串实打实的发展数据。
正是这份“陈情书”表达了东莞强烈的愿望。操刀人究竟是谁？
“我就是操刀人。那一年，我住在政府的小楼里。一楼是保密室，二楼的小房是我卧室，外面的小厅是办公室，是大家一起讨论写材料的地方。常常是我说一句，一个同事写一句；写完一页，再让另一位同事复写两三份，大家再来讨论修改后再打印。”李近维透露，这份报告也是经过同样流水的程序出炉。
时任东莞县长的郑锦滔也证实，请示书内容此前经过大家讨论，几乎是一致同意。
中央领导“教”写“陈情书”
为何东莞“陈情书”独获中央垂青？
“报告并不难写，事实上，应当说报告内容是他们告诉我的。”李近维口中的“他们”，指的是中央、省、惠阳的领导。
东莞很久以前就想从惠阳分出来，但若没有惠阳、省、中央的支持，升级谈何容易。为此，李近维一直都在跑上跑下争取支持。
早在1985年升为县级市时，东莞曾走过一段弯路，报告直接由政府上交省政府，但是报告被退回来。原来，升格主要是要民政厅、民政部给意见。
成功升为县级市后，向地级市进军时，李近维就有意主攻民政这条线：“报告要怎么写？上级要求是什么？为了解上级对升格的要求，并且打动他们，我常常找他们聊天、讨论。”
随后，李近维利用一次进京学习的契机，为东莞顺利升级打下基础。
1987年9月，李近维在中央党校干部进修班学习。“这就更方便我找民政部的领导探讨升级问题。办公室、家里都是讨论地。”就是在不断的聊天中，东莞渐懂中央的想法和思路，才写出了“对症下药”的“陈情书”。
中央肯定东莞做法
苦干4年取信于中央
光是“陈情”就感动中央么？更重要还是实力说话。
上书报告，到国务院批复，整个过程只花了1个月。但是只有东莞人知道，为了这一天，他们苦干了4年，凭实力取胜。对于李近维来说，实现这个梦，更是按计划一步步实现的过程。
早在1984年，李近维担任县委书记时就提出向“农村工业化”进军，就已经有了脱离惠阳，独立成为省直辖市的想法。
1985年，东莞写报告由县改成县级市，这是向地级市迈进的第一步。得到中央的批准后，东莞更拼命加快步伐。
东莞向中央交出了答卷。在“陈情书”中，东莞就强调自己改为县级市后的两年工农业产值都以35%的速度增长。
当年这些发展数据李近维已烂熟于心，甚至倒背如流———1978年，东莞工农业产值是6.11亿元，而1987年这个数字飙升到39.29亿元，年均递增23%.
这些数据在当时都是了不得的数字，东莞也以自己的实力得到了中央的信任。时至今天，李近维却坦言，当时上报的工农业产值还是“留有余地”。
耐心等来省委调整计划
应当说，陈情书出炉时，已是万事俱备只欠东风了。从中央到省，再到惠阳都很清楚东莞的意图。但是东风何时来临？
东莞用事实说话。中央领导每次来东莞考察，都能看到东莞的变化。
巧的是，1987年，中央领导人到广东考察，省委也想调整整个省的行政。而东莞早已提出来，跟省委的想法一拍即合。于是“陈情书”迅速出炉，由县政府上交给惠阳地区和省政府，并抄报广东省民政厅。
为招商偷偷让村子“升级”
一个当时看来颇为“大胆”，如今却觉得有趣的做法是，早在升地级市前，为解决招商方面的形象问题，东莞已悄然让下面的“村”、“大队”升级了。
上世纪80年代初，上级原是要求把公社取消，改成乡。惠阳一些县就按部就班改了。但是东莞人则琢磨叫个更好听的名字。
“我们把公社改成叫区，因为解放前华侨对区公所的印象很深，觉得很有权威。让他们觉得我跟区长谈生意，很有面子。再把原有的大队改成乡。”李近维回忆，1983年，东莞县设31个区公所，区级镇3个，乡级镇29个。
东莞的超前做法受到不少人质疑与批评，有人说东莞乱来。1988年1月，田纪云等中央领导人到东莞，东莞特地汇报了这个做法，他们称赞说“很好”。
“陈情书”递交惠阳，很快得到回应。
1987年12月5日，与东莞请示升级仅隔一天时间，惠阳地区就给出回应：“我们同意东莞市划为省直辖市，并升格为地级市，原行政管辖范围不变。”
一度拒绝设县撤镇
要用小政府来管大社会
脱离了惠阳为何又不设县？
“因为我一直在思考如何建设一个高效廉洁的政府。把臃肿的政府缩小。”李近维透露，这是他当年的施政思路。
不设县的秘密就在于加法与减法的运用。
纵向，他希望减少层次，越扁平越好。“从中央到省到惠阳到东莞，若减少一个，效率会高很多，我也不希望县隔着镇。设县，又要多一层。我们要用小政府来管大社会。”
横向上，李近维希望扩大分工做加数。“加大经济总量也可以让每个行政人员增加自己的工作量。若1万个干部原来是100亿产值，现在人员没有增加，但是产值达到1000亿。也很好。”
体制上的创新，非常大胆，根源还在于东莞希望自己变成一块改革开放的试验田，不要太多包袱，小步快跑，能在广东跑出个样板来。
中央伸出设县“橄榄枝”
巧的是，东莞升格为地级市后的一个月，1988年2月，李近维就调离东莞，到惠州担任惠州市委副书记、市长。
临行前以及在惠州的日子，他最担心的事情是东莞能否一直保持不设县的体制。
李近维担心的事情还是发生了。
据一名正厅级老领导回忆，80年代末90年代初，东莞经济飞速发展，国家民政部一些官员来莞考察，一名副部长表示，“东莞是地级市直管科级镇。如果东莞要理顺体制关系，我支持你们。只要你们打报告，省里加个意见，东莞可以设置3个县级市。”
设县方案引发常委们激烈的讨论。讨论到最后，东莞还是认为在市镇两级的体制下发展得很好，若再加县一级，大家认为并不合适。
未料，一波未平，一波又起。
上世纪90年代末，省民政厅指名要东莞撤掉4个镇，这4个镇分别是东坑、石龙、洪梅、大岭山。就拿石龙来说，石龙面积小，只有几平方公里，而大岭山人少，也要撤。
这名老领导回忆称，“东莞有自己的特殊情况，讨论来讨论去，最终还是决定先保留现有的架构。”老领导称，所以方案还是没有执行。
■直筒子体制现状
利
1、东莞官民比例很低
原市政协主席袁李松坦言：“如增加县一级班子，要增加比如政府、人大、政协、两院等5套班子，多几千名公务员，行政经费会飙升。当时的决策层都认同一个很形象的比喻。一群牛吃一片肥美的草地，比三群牛吃一片贫瘠的草地好很多。”东莞当时正在图谋发展，不希望增加负担。
据一份资料显示，全国由财政供给的行政事业单位人员4500多万人，平均28人供养一个，广东省为26人供养1个，而东莞为68人供养1个。如果计入外来常住人口则东莞官民比例更低。
2、镇长变市长权力大了
1992年，东莞开始实行《东莞市关于简政放权提高办事效率的暂行规定》。从工商、消防等8个方面简政放权，强化镇级管理职能。
东莞把投资总额1000万美元和500万美元的项目立项审批权，分别下放给石龙、虎门和莞城3大镇和其他30个农村镇区……
审批权大了，灵活度高了，经济发展起来了，连镇长也“牛”了。当时还有一种说法叫“30个镇长变30个市长”。
弊
1、人手少竟出现交税难
直筒子给东莞带来了更大的自由度，但是同时也带来了一系列的问题。因为政府编制限制，人员不足，成为东莞很头疼的一个问题。
1997年，东莞的个体户到信访办反映交税难、工商登记难。这在全国来说算是奇闻。很多地方愁收不到税，东莞怎么会出现交税难呢？
原来20多万个体户，交税户头太多，都是月底报税，过分集中，导致交税难。民营企业还可以上网缴税，但是个体户没有这个条件。
袁李松回忆，后来逐步将这些情况反映给省和国家，允许增加些编制，情况逐步得到解决。
2、一直受无立法权困扰
国家很多法规政策都是到县一级，由于东莞没有设县，这就带来另外一个难题———镇一级政府没有行政执法权的问题。
“就比如卫生局的监督执法，到镇一级，没有卫生分局，就由医院来执行，医院既是裁判又是队员。”市人大常委会副主任陈国辉坦言，这种“有头没有脚”的痛苦困扰着不少局长。
■背后故事
东莞闯三关 中央才放权
第一关，当时中央最担心的就是偷渡。
谙熟中央心思的东莞迅速解决了偷渡问题，而且连逃港的人都回来搞发展。政治形势很好。
第二关，就是如何防范走私。
李近维称，为此，当时东莞自设关卡，保证不出问题。在市政府独立设置一个报关组，出口和进口的材料等都要先经过这一关，检查完后再交给海关。海关就觉得东莞出入的车辆出问题很少。
第三关，经济发展起来，但是钱用在哪里呢？
当时中央给了东莞很多留成外汇，若只进口洋货赚点钱还是短视的做法。东莞选择将留成外汇用来购买进口设备，包括电力设施、通信设备等用来搞基础设施。
连闯三关的结果是，中央觉得东莞是个负责任的城市，不会滥用权力，真正放心东莞搞试验。
■链接
全国3直筒子市
广东东莞市
东莞现辖28个镇，4个街道办事处，386个村委会，205个居委会。全市陆地面积2465平方公里。
广东中山市（地级市）
中山市，下辖1个产业开发区，5个街道办事处，18个镇，总面积1800平方公里，户籍人口142.3万。
海南三亚市（地级市）
三亚陆地总面积1919平方公里，常住人口52.4万人。辖区设置两区、五镇和五个国营农场。
