[个人区划理念]浅谈省管县理论的几个误区 [复制链接]

这篇文章想了很久，动笔之前考虑了一下，觉得还是不要太过长篇大论，这个时代写的太多反而没人看。下面我就简单讲述一下本人认为的那些鼓吹省管县改革的人所陷入的几个误区。
       首先，我们先了解一下什么是”省管县“？
       建国之初，我国并无地级市这一个编制。省直接管理县，形成了省——县——乡镇（村）（除了县以外的农村地区实行基层自治后不再是一级政府，但是人民公社化运动后，公社、生产大队逐渐成为了一级行政层级，后改制为乡和镇）。但是这种结构的弊病很快凸显，省对于辖区内上百个甚至数百个县根本管不过来，难以有效规划。受制于当时的技术条件和人力资源管理效率，使得管理体制僵化。于是省政府在城市里面设立了地区行政公署，作为省政府的派出机构，简称“地区”。每个“地区”管辖20个以内的县，省直接管辖不到20个“地区”。这样不仅合理分工，解决了省政府精力有限性和县域数量太多而导致的事务相对无限性的矛盾。
       改革开放之后，城市化程度突飞猛进，工业化也在毛时代的基础上节节攀升，市场经济作用下，城市的经济实力毫不费力的和周边的县城拉开了难以想象的距离。县域经济完全成为城市经济附庸，农民工进城打工，县城发展乏力。根本问题是经济地位发生变化后，行政地位却没有发生变化。出现了“干好干坏一个样”的局面。于是，在上世纪末，中央进行了“市管县”改革，将“地区”改制为“地级市”，撤消了行政公署，承认了地级市为一级政府的既成事实。在这样的改革下，县域经济和城市经济得以合理分工，城市集聚资金、技术、市场；县域提供劳动力、原料和土地，相互协作共同进步。当然，部分地级市在划分属地时过分急功近利，在管理县域时也有过火行为。且“市管县改革”并未正式列入宪法。法治化建设的相对落后，导致“市管县”体制留下了把柄。
        就此，一些公知、教授和部分官员开始鼓吹省管县改革。以下是一些相关资料：
       省管县主要包括：一是实行省直辖县的体制，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发 展和社会管理职能奠定基础；二是实行省直管县的财政，以达到扩权强县的目的。对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。
       《宪法》第三章第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。
市管县体制的形成、发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。
市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。
        由于市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小，在这种情况下，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展，更无力顾及到大部分农村的发展，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。

       就此开始，省管县还是市管县，争论不断。下面梳理一下省管县支持者们的误区。

误区一：省管县简化行政层级，提高行政效率。

反驳：看似减少了行政层级，但是却没有考虑人力成本问题。即便计算机可以瞬间计算几十个县的数据，但是省长先生的脑子难以一秒钟详细掌握每个县的情况，即便再先进的技术条件下，只要有人必然就有信息不对称。省长对县的了解必然比不上市长。省直管县，在省尚未了解县域经济的条件下，粗暴干预，必然导致打破地级市原有规划。造成“重复建设”、“今年修路，明年扒路”、“今年盖厂，明年撤销”的问题。纵向的行政层级固然减小，但是横向看，省管理的行政区反而增多了，加大了省的负担，由于县和市的巨大差异，又增加了省政府对全省经济发展规划进行安排的难度。总的来看，省管县不能提高行政效率。反倒是撤销乡镇和街道办事处可以提高效率。

误区二：“市吃县”、“市刮县”情况严重，省直管可以让县良好发展。

反驳：市县争利分两种情况。第一，恶性竞争，这一点完全可以通过立法和上级监督来完成，没必要靠修改行政区划解决。第二，利益竞争。这就没必要阻止。市场经济条件下，绝不存在“皆大欢喜”的局面，有挣钱的必然就有赔钱的，企业、资本选择了城市，离开了县而导致的县域经济问题不应当怪市盘剥县。若如此，美国工会指责中国人抢美国人饭碗的言论也合理了？同理，即便是省管县了，省的统一规划不可能让每个县都赚大钱，若省里要开发一个国家级项目必然要让县将资源交上来，例如开发矿藏、油田，必然要照顾国家利益，不可能让县无节制的赚钱、坐地起价，那么到时候公知是不是要批判“省吃县”、“省刮县”、“撤销省，中央直辖县”？

误区三：县离开市，经济会发展更好。

反驳：县域经济能否发展好取决于经济规律，而不是从属于哪个政府机构。在现代社会下，县域作为第一产业占很大比重的地方，必然承受剪刀差，靠低价出售劳动力和资源来换取城市的资金、技术和市场，从而才能发展。农村经济体围绕城市经济体，在经济上成为城市的附庸，这是经济规律。城市化就是人口、资金、土地向城市集中，第一产业转化为第二三产业。而不是反之，县域经济体必然要依附于城市，很可能被城市“吞并”，或是发展为“卫星城”。这是经济规律使然，古代中国版的“省管县”格局——郡县制不可能再恢复了，即便是古代，只要经济发展了，特别是商业繁荣后，中原王朝往往会增加一级行政区划，如州、道。一级行政区和县必然分离，中间必然增加新的行政层级。而且，县离开市仅仅是行政离开，经济未离开。县市平级会阻止农民工进城吗？不会，所以县还是在扮演一个劳动力和资源供给者的角色，依然是市的附庸。县离开市不仅难以真正离开，反而影响地级市的统筹规划，破坏地级市的财政系统。


       综上所述，我们应该明白，作为一个现代社会，县和市绝不可能相同，二者有着迥异的分工，相互合作才是王道。行政级别应参照经济实力，而不是搞行政粗暴干预经济规律的蠢事。
    

以上为暂时想到的几大误区，以后若有新的发现和思考，会及时对日志进行更新。欢迎大家一起交流讨论。

建议楼主重新检查文章内容，是否存在讹误缺漏。

腊肉对农村包围城市的阐释，其实就是省管县效率低下的经典论述。
经典的、完全没有分理机构的省县直辖，从来就是一个神话。

对顶楼的文章补充一点。随着技术的发展，工作效率的确会有很大的提升。但是同样地，随着时代的发展，对效率的要求也越来越高。比如前工业化时代，从帝都(关中、河北)与岭南联络，承平年代往返一趟两个月，没问题，这个效率能接受。但在现在，这样的往返一趟，如果需要两个星期，这个效率就太低了，完全无法接受。

楼主码字辛苦了！
建议再认真查阅有关历史文献修改一下，不然的 话会被人当做为了观点编造事实。特别是 要弄清楚人民公社和地区以及其前身专区的出生年代。

省县制的支持者其实恰恰是体制派。具体而言，是体制内的专家学者。

       地级市本来就是地区行署的演变形态在市场经济时代的阶段，其本质还是省级职能部门的二传手。不管是省管县还是市管县，都没逃出省厅部门的手掌心。
    上次有个叫“京津沪”的网友居然说“很多地级市没有带动能力，而省城是具备的”，典型的形而上学。省会城市也是靠吸血几十年发展起来的，即使现在具备一定的生血能力，但能掩盖其罪恶的发家史吗？
    很多普通县一边反对地级市，一边一心想加入省城“官二代”。说白了也是为了吸血，只是跟着省城大地级市可以吸血全省其它县市。自己心态不正还来谈“吸血论”，那些县活该自己被吸。

说起来还不是是省和市的利益矛盾？无论哪方的理由，其中很多只是让其观点冠冕堂皇而已。

中山散人:
说起来还不是是省和市的利益矛盾？无论哪方的理由，其中很多只是让其观点冠冕堂皇而已。

地级市不代表该地区利益，何来的省市矛盾？省市矛盾都是杜撰出来的，省县矛盾才是本质：
《虚省派：地级市政府不代表该地级市利益，本地发展受制于省里来的和尚》
市管县是为谁管县？还不是为省里。那些为省管县造势而臆造子虚乌有的“省市矛盾”，才是真正的自欺欺人。

楼上，地级市有自己实际地盘，省没有。省说起来只是驻扎在某个城市，可以迁。地级市可不一样，大同还能搬到朔州？。。当然省县矛盾也是有，但是不能与省市矛盾相提并论。。。

地级市大多数在保护属县不被别人占便宜，要占便宜只能是我。。

省管县的话一下太多了不好管

中山散人:楼上，地级市有自己实际地盘，省没有。省说起来只是驻扎在某个城市，可以迁。地级市可不一样，大同还能搬到朔州？。。当然省县矛盾也是有，但是不能与省市矛盾相提并论。。。
地级市大多数在保护属县不被别人占便宜，要占便宜只能是我。。 (2014-07-16 08:51) 

地级市政府当然只能在自己行政区域里迁移，省会也只能在省里迁移，难道还能迁到省外？

幻象岭:       地级市本来就是地区行署的演变形态在市场经济时代的阶段，其本质还是省级职能部门的二传手。不管是省管县还是市管县，都没逃出省厅部门的手掌心。
    上次有个叫“京津沪”的网友居然说“很多地级市没有带动能力，而省 .. (2014-07-16 07:53) 

附议，很多县级区域人一方面拼命反对地级市，另一方面又拼命要自己做地级市

中山散人:楼上，地级市有自己实际地盘，省没有。省说起来只是驻扎在某个城市，可以迁。地级市可不一样，大同还能搬到朔州？。。当然省县矛盾也是有，但是不能与省市矛盾相提并论。。。
地级市大多数在保护属县不被别人占便宜，要占便宜只能是我。。 (2014-07-16 08:51) 

        你这比喻真搞笑，一个省区想设几个地级市就设几个地级市，想驻哪个地级市就驻哪个地级市，只要是在自己省域的范围内随便挑，反正地级市都是省区自己指定设废的，都是自己在省内的利益触角。所以地级市政府只是省区政府在该地级市的利益代表，市县矛盾也就是省县矛盾。

    南平地级市迁移到建阳市，跨属县了没有？ 地级市与地级市之间的矛盾那是兄弟阋墙，反正都有省区这个母系来仲裁。

省县直辖的前提是分省，殆无疑义。

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建国之初，我国并无地级市这一个编制。这句话倒是不错，当时的市分为直辖市、省辖市、专辖市，地级市是改革开放后才出现的。

省县制需要分省扩县，现有的状态是不行的。

比喻？纳闷怎么看出来的啊。。。

省里还能随便设地级市，迁省会啊，说的也太大了。。。

南平建阳也不过是特例，而且是在某时某地，利益方转移而已，对于其他县没什么区别。。当然为何转移，还不是更好做大，毕竟每个县条件都不一样。


全国这么多县谋求省直管，吃饱了撑的？还不是利益作怪，一层压一级。代表？这种鬼话冠冕堂皇的狠呀。。

magiu:省县直辖的前提是分省，殆无疑义。
内容来自[手机版]  (2014-07-16 20:11) 

tigerwu:省县制需要分省扩县，现有的状态是不行的。 (2014-07-17 11:19)

分省的结果就是恢复大行政区。并县的结果就是恢复县辖区。除非以大幅降低行政效率为代价，这也都没有异议。

楼上不觉得跟自己的观点矛盾吗？既然扩县会催生县辖区，你的府直辖市镇乡，又是怎么做到的？

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magiu:楼上不觉得跟自己的观点矛盾吗？既然扩县会催生县辖区，你的府直辖市镇乡，又是怎么做到的？
内容来自[手机版]  (2014-07-17 17:20) 

我跟你不一样。我把决策层级和行政层级分得清清楚楚。分理处也不是一级地方当局。同样的机构，在本部办公就是内设机构，在异地办公就成了下级当局了么？
如果想维持一个能与现代世界接轨的行政效率，且广域地方当局的辖境范围又超过1小时交通半径，就应当在远离驻地的境内各处根据需要设置分理处，以办理日常行政业务。所以广域地方当局的规模，不论是府，还是你所谓的大县，都需要设立地方当局的分理处。分理处的辖境，也以1小时交通半径为宜。具体而言，在平原地区，其面积大概是1000平方公里。
对于一些需要快速反应的业务，如警政，可能还需要二级派出至乡镇。

县级不适合成为拥有独立决策权的地方当局，但最适合执行上级命令。同时，府对县的控制，既可以避免山高皇帝远，又可以做到有效调动。以府为广域地方当局，以县为其分理，是最合适的组合。

呵呵呵。貌似是你自己勉强为文吧。
以我省5、6千平方公里、同时人口破百万的几个大县实例来看，未见分理机构之必然性。
即便按你说的，府或大县都需要分理机构，大县直接分理就好，为何一定是县辖区？扯什么决策层级和行政层级。
另外，我早说过放弃大县制了。
其实你说的很多东西往往不是没有道理，但论证总是牵强，不严谨。比如用藩镇割据论证地方自治的优越性，叫人忍不住吐槽。

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magiu:呵呵呵。貌似是你自己勉强为文吧。
以我省5、6千平方公里、同时人口破百万的几个大县实例来看，未见分理机构之必然性。
即便按你说的，府或大县都需要分理机构，大县直接分理就好，为何一定是县辖区？扯什么决策层级和行政层级。
另外，我早说过放弃大县制了。
其实你说的很多东西往往不是没有道理，但论证总是牵强，不严谨。比如用藩镇割据论证地方自治的优越性，叫人忍不住吐槽。 (2014-07-17 18:23) 

我什么时候用过藩镇割据论证地方自治的优越性了？造谣也要先打个草稿吧？
跑一趟县城两三个钟头，呵呵，这效率可真高啊。不错，大多数屁民是不需要这样跑的。但是基层衙门呢？您不需要跟上级经常联络么？企业呢？你不跑工商税务么？光是这俩货就三天两头找你麻烦。再说，就算不是中国，在那些正常国家，税务局也是有名的难伺候。你需要经常跑，跑一趟又是惊天地泣鬼神。这效率，我只能呵呵呵呵呵呵！
既然你放弃大县模式了，那么你现在的区划模型又是什么样子的？

7月4号，＜虚省实地＞那贴，你说“安史之乱后，唐朝连3块地都搞不定，可见中央集权效率有多低，放权地方，镇压防御效率明显提高”。这不算拿藩镇镇压得力来证明地方自治优越性？

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