21世纪经济报道 杨志锦 北京报道 2014-04-26 02:01:54
核心提示：分税制改革后，财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的23%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%。
21世纪经济报道 “最难的问题还是各级政府事权的划分。” 中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授对21世纪经济报道记者表示，他认为，事权划分应允许先试错，再调整法律。
二十年前，青年学者王绍光和胡鞍钢合著的《国家能力报告》一书中提出“分税制”的改革建议，1994年分税制改革启动被认为与此份报告有关。在书中，国家能力被分拆为四种具体能力：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中汲取财政能力是最重要的能力，该能力由两个指标反映：财政收入占GDP的比重，中央财政收入占GDP的比重。
分税制改革后，财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的23%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%。改革后，国家宏观调控能力增强，中央转移支付在缩小地区差异方面起到了重要作用。同时，地方债、土地财政、政府间事权划分等新的难题出现，财税改革进入深水区。
十八届三中全会决定重启财税改革，2014年中央政府工作报告则将财税改革作为今年政府工作的“重头戏”，并要求抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。分税制改革二十年后存在什么问题，应如何改革，政府间收入、支出和事权又该如何划分？21世纪经济报道记者就财税改革的相关问题专访了中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授。
分税制是里程碑性质的改革
《21世纪》：您和王绍光是较早提出分税制改革的学者，20年后，您如何评价1994年的分税制改革？
胡鞍钢：20世纪90年代，我们不仅研究中央和地方关系，还涉及以下几大关系和重大矛盾：一是经济增长与经济稳定，中央财力不足无法实现宏观经济稳定；二是发达地区与欠发达地区的差距，中央财力弱则没有办法实行转移支付；三是军队与国家的关系，中央没有足够的财力没有办法供养军队、武警等；四是国家基础设施与发展的关系，1978-1990年全国铁路营业里程只增加3000公里，平均每年只有250公里，是新中国成立以来最低的，这与中国经济高增长形成了鲜明的反差。
把分税制改革前后的几组数据作对比，就可以看到分税制改革带来的长期收益，1996年我就称之为改革红利。第一，国家财政收入占GDP的比重由历史最低点的1994年的11%提高到2013年的22.7%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府的宏观调控能力加强。
第二，中国的地域差距，按照各地区不变价格计算人均GDP差异系数，从1990年的55.4%，其后缓慢上升，2003年达到最高点75.1%，之后开始不断下降，2012年下降至46.0%，是改革开放以来的最低点。如果不是增加中央财政转移支付，是不可能出现地区差距扩大逆转的情况。中央财政收入中的三分之二直接转移支付给地方，只有三分之一用于本级支出，这么大规模转移支付在大国中都是少见的。
第三，中央在1998年之后采取了一系列措施，严禁军队、武警、政法机构和党政机关经商，实现了“正税养军（队）”、“正税养政（府）”。
第四，国家财力增加，大大提高了政府提供公共产品的能力，表现为中国进入基础设施现代化加速阶段。
1996年，我对分税制做过初步的评价，我把它称为新中国成立以来的重大制度创新，是中国制度建设方面比较成功的案例，是一个里程碑性质的改革。分税制不仅仅是政策调整，而是制度创新，即首次建立中央与地方之间财政关系的制度，同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。
《21世纪》：在分税制框架下中国经济连续增长二十年后，由此形成的财政结构有什么问题？应该如何改革？
胡鞍钢：当时我们提出国家能力建设的逻辑是基于《宪法》重构现代国家的制度安排。我们认为要基于宪法所明文规定的四级政府制度安排：中央、省、市县、区乡，除了少数民族自治州之外，可以实行三级（中央、省、市县）财政征收，四级政府财政支出使用。但是中央来不及解决这一根本性问题，后来也延续五级政府的架构，政府层次多了一级，即地（区）级。
中央主管大政方针，最基本的公共服务则由县级政府提供。“十一五”正式提出要建立规范的财政转移支付制度，在省内实行财政省直管县。言外之意，把地级和县级财政直接管，对县级直接转移支付。“十二五”规划试点行政省直管县，从规划层级的角度看就是三级：国家级、省级和市县级，地市级更多地扮演和发挥区域中心城市，辐射所在地县市。到“十三五”或“十四五”时期，形成实体三级：国家级、省级和市县级。
中国2653个县级行政单位是中国国家治理、社会治理的基本政治单位，也是国民经济和社会发展的政治基石，又是连接国家治理与社会治理的中枢机构。今后财政体制改革的主要方向和基本思路还是应该坚持“三级财政收入，四级财政支出”。北京、上海、天津等地要主动改革创新，可以实行一级（市本级）征收，三级（市、区县、街道乡镇）支出。
中央转移支付可直接到县
《21世纪》：现在分税制在中央政府和省级政府之间进行。有学者认为，分税制的问题在于省以下没有落实转移支付，您怎么看？转移支付究竟应该怎样做？
胡鞍钢：中央现在只是对省级政府转移支付，确实没有解决省以下的转移支付问题。在全国2653个县级行政单位中，有的县转移支付较多，有的县恰需要公共产品支出，但转移支付却较少。
现在不仅仅是中央加强对地方的转移支付，其实最重要的是转移支付不只转移到省一级。随着四级政府的构建，中央甚至可以直接转移支付至县级政府，在省级财政中列出。越是接近地方基层，中央的转移支付效率就越高，也就会大大减少被截留的问题。我们应该赋予县级政府更多的财力，因为他们是直接治理地方。中央直接转接支付至县，让县级政府提供公共服务，再让上级政府和第三方来评价、监管县级政府提供的公共服务。
从本质来看，这是建立中央与地方、地方与地方激励相容的机制。现在中央和地方的这一机制逐步构建，比如“十二五”规划中中央提出24个国
民经济和社会发展指标，除少数地方外，现在各个地方都已经覆盖了这些指标。地方和中央的目标是相符的，转移支付可以根据目标划定。现在的问题是如何做到地市、县市的目标与省、国家的目标一致，解决他们之间的激励相容机制。如果未来能解决这一问题，则能建立一个更加成熟、定型、稳定的财政制度，包括规范的转移支付制度。
转移支付越清晰，就会减少上级政府和下级政府的机会主义动机和现象，财政体制就相对稳定。
《21世纪》：在地方财政支出中，40%以上的支出依赖于中央转移支付，这存在哪些问题？应该怎么改革？
胡鞍钢：中央财政转移支付虽然有所波动，但是一直占地方财政支出的40%以上，这就不会出现地方闹独立的“诸侯经济”的问题，中国也就不会出现分裂，因为所有的地方都依赖于中央财政转移支付，是真正的利益共同体、命运共同体。
这恰恰是分税制对国家凝聚力的贡献：财政体制上从中央依赖地方变为地方依赖中央的情况。比如说西藏2013年公共财政预算收入95亿元，支出1014亿元，90%以上的支出需要中央的转移支付。
但是，转移支付中的专项转移支付会造成地方“跑部钱进”的寻租问题，因此需要所有的计算公式要公开、数据要透明。当然最难的问题还是各级政府事权的划分。
事权划分应允许地方试错
《21世纪》：中共十八届三中全会提出，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。目前这一改革尚未形成共识，也未有具体的改革方案和路径。这一改革的难点在哪？事权又该如何重新划分？
胡鞍钢：怎么划分事权，我请教过美国公共经济学的专家。他们说现在世界上没有五级政府划分事权的成功案例。因此，怎么划分事权，中国也只能试错。
《宪法》规定国务院具有十八项职能，《地方组织法》规定县级以上政府有十项职能，但是后者的职能大多参照前者分列，二者有诸多重合之处。实际上，二者的职能应该有所差异，但是二者具体职能还有待于试错，然后再逐渐调整《宪法》和《地方组织法》，以明文规范。
《21世纪》：在国家汲取财政能力提升的情况下，地方政府却出现债务高企、过度依赖土地财政的问题，这一问题又如何解决？
胡鞍钢：这一问题的出现关键是地方没有正常的又是必需的本级税收来源，如果地方能通过财产税、资源税、环保税取得收入，地方政府就不会拼命卖地。如此，地方政府就会将其作为“聚宝盆”，从而培育它，直接获得税收，取之于民，用之于民。
此外，应考虑如何在服务业“营改增”中更多地考虑提高地方的比例，这样地方有很强的激励机制去发展自己的服务业，而服务业最直接的外溢效应就是为当地创造就业。
《21世纪》：财政部长楼继伟提出“包容性增长”的观点，即国家适当提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础性作用。在您看来，国家提取的比例应为多少，中央和地方的比例呢？
胡鞍钢：当时决策者考虑分税制改革方案时，曾参照美国的做法，因为美国是大国，提出的中期设想之一是财政收入中央与地方之比为6：4。但是二十年来，这一比例中央从来没有超过60%。
中期设想之二是财政支出中央与地方之比应为4：6，这样中央可以向地方转移支付20%。但实际上中央支出2012年不足15%，中央支出占比相当低。中央本级支出压力太大，不仅提供全国性公共产品，如国防、外交等，而且还提供全球性公共产品，对亚、非、拉国家进行援助。的确需要“保持现有中央和地方财力总体格局稳定”，又要能够有效提供全国性和全球性公共产品，与中国在世界格局中的地位和作用基本一致，还能够进一步创造“天时”与“地利”。（编辑衣鹏谭翊飞申剑丽）
