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实行省县直辖改革中的自治州的问题

对于实行省县直辖改革中的自治州的问题，论坛中谈论的比较少，似乎有所忽视。现将本人以前贴子“我国行政区划体制改革构想”中的相关部分摘录出来，来个抛砖引玉，希望看到各位对此问题的高见。下面是原文，主要想法是虚划自治州建制。

根据《民族区域自治法》的规定，自治州既是行政区域，又是民族自治地方。自治州处于省（区）和县(市)的中间层次，属于地级行政建制。但现行区划中，实际上还存在着在自治州与县之间设地区的现象，地区行政公署成为自治州政府与县政府之间的一级中间行政管理层次。例如，在新疆维吾尔自治区的伊梨哈萨克自治州，在该自治州之下、23个县(市)之上就分设了伊梨、塔城和阿勒泰三个地区行政公署和一个州辖市---奎屯市。由于《宪法》只规定自治州分为县、自治县、市，自治州辖地区建制显然没有法律依据。如果自治州中分设地区行政公署(是地级还是准地级？)是合理的，那么自治州所辖的市发展到一定程度，达到了较大的市的标准时，就将可以设区和县。如此下去，行政区划上的层级将不止三级、四级，一个腿长一个腿短的问题会更突出，行政区划层级关系将混乱不堪。
在实际运作中，自治州主要是作为省（区）之下的一级行政建制存在的，其民族区域的自治性往往被忽视。省（区）向下布置工作往往是较少考虑自治州的特殊性，而与地级市、地区行政公署等同对待，使自治州有由民族自治区域转变为普通的行政区的倾向。自治州的负责人主要是向上负责，而非向下负责。事实上，民族区域同经济区域一样，其与行政区并不总是一致。海南建省后，撤消了海南黎族苗族自治州，同时设7个自治县，同样达到了民族区域自治的目的。这7个自治县虽没有相应的自治州这一行政建制，但构成一个民族自治区域。这是在民族区域自治地方实行省直接管县（自治县）的有益探索。当然，直接设多个自治县，也有不利其统筹运作的方面。显然，不在省县乡三级行政区划任何一个层次上的自治州，作为一级实的地方建制，不利于维护民族区域自治利益，也不利于国家政策法律和政令在该区域的贯彻执行。海南的实践表明，自治州并非是按行政建制必设不可的。

虚化自治州的行政建制。如果撤消地区行政公署和实行市县脱钩后，基本上实现了省---县---乡三级行政区划体制，但如继续按现行体制设自治州，将仍存在着三级和四级行政区划并存的问题。
为了实现省---县---乡三级行政区划体制这一目标，同时保留自治州的民族区域自治性质，应将全国现有的30个自治州的行政建制虚化，使其不再作为一级实设的行政建制而存在，同时通过法律授权自治州区域内的各县（市）选派代表，组成一般与现行各自治州区域一致的专门负责研究和协调处理民族自治事务的州民族自治委员会。州民族自治委员会的代表由各县的主要领导组成。各代表可配备助理人员，他们多是法律专家、民族问题专家。在委员会下设民族自治问题咨询研究会，作为处理日常事务的常设机构，负责研究民族问题，并向各县（市）提供咨询服务。作为代表的各县主要领导可以不长驻州民族自治委员会，但其它人员尤其是常设机构的成员必须常驻州民族自治委员会。关于自治州的设立、代表选派的方法，应通过法律作出明确规定。州民族自治委员会定期举行会议，讨论自治州内的本民族区域自治问题，拟定计划向各县（市）提出。州民族自治委员会的作用是协调省（区）和本州各县（市）的关系，协助解决少数民族区域内各县（市）政府所面临的超过县域管理范围的共同的民族自治问题，但不损坏成员县（市）的独立法律地位。由于州民族自治委员会带有区域性自愿结合的性质，是协调性的机构，不是一级政府，因而不向下行使管理权，只以自治州的名义代表各县（市）提出有关民族自治方面的要求和建议。其经费由财政列支。自治州虚化后，有利于在小与省大于县的民族区域设立新的自治州。自治州可大可小，小的可只有2～3个县，大的可有20～30个县。省（区）委派工作时，应充分考虑民族自治地方的特点，直接向县（市）布置工作，不再经过自治州。当需要解决少数民族区域自治问题时，各县（市）联合起来，以自治州的名义按法定程序向省（区）提出民族区域自治方面的要求。
如此虚化自治州，可以避免省（区）按派出机构方式管理少数民族区域，根除类似于作为省（区）派出机构的地区行政公署主要向上负责的倾向。而且，自下而上，而不是自上而下组成自治州，以各县（市）联合的形式而不是以自治州领导的形式，提出民族自治要求，本身就显示其具有的民族区域自治性，有利于加强民族区域自治。因为自治权在自治州地域的各县（市）中，由各个县（市）联合组成的州民族自治管理委员会只对相应的县（市）负责，而不对省（区）负责，这样更能从民族的角度去考虑问题。当民族自治的要求向省（区）提出时，省（区）不论是否有权作出决定，都应向中央备案。当州民族自治委员会与省（区）关于民族自治的问题不能取得一致意见时，中央可从全局出发，对州的民族区域自治问题进行裁定。这有利于有效地控制省侵害民族区域自治权的问题，也可以防止民族自治地方提出过高的要求的问题。自治州不设政府，可以将少行政管理层次，有利于精简机构，减少机构之间的错综复杂关系。
如按上述方案实施，《宪法》第30条中第二款的“直辖市和较大的市分为县，自治州分为县、市”的变通性规定就可以撤消，而第三款“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”的规定仍予保留，只是自治州成为虚设机构，不再作为一级地方行政区划建制，使最难解决的地级建制——自治州的问题得以解决。

省县直辖不可能
海南太失败了

以下是引用李清在2003-9-1 8:32:31的发言：
省县直辖不可能
海南太失败了

详细情况如何？有劳老兄介绍一下.

以下是引用李清在2003-9-1 8:32:31的发言：
省县直辖不可能
海南太失败了

并不是海南失败！！！
而是大环境不变的前提下，海南反而变成了“怪事”！
类似于当年的“布卢罗与日心说”！！！！！！！！！

其实在现有的自治州体制下，只要解决了伊犁州的问题，就只需要解决发展足够好的自治州辖市的分区问题了。这也可以在现有体制下解决，因为法律规定较大的市可以分区，并没有说一定是省辖市才能够是较大的市，州辖市也可以是嘛。因此可以直接对自治州辖的较大的市进行分区，同时保留市的建制和自治州的建制。
这种模式在我的体系中，也正是所有省辖府和自治府的模式。

以下是引用北极星在2003-9-1 14:39:39的发言：
其实在现有的自治州体制下，只要解决了伊犁州的问题，就只需要解决发展足够好的自治州辖市的分区问题了。这也可以在现有体制下解决，因为法律规定较大的市可以分区，并没有说一定是省辖市才能够是较大的市，州辖市也可以是嘛。因此可以直接对自治州辖的较大的市进行分区，同时保留市的建制和自治州的建制。
这种模式在我的体系中，也正是所有省辖府和自治府的模式。

“因为法律规定较大的市可以分区，并没有说一定是省辖市才能够是较大的市，州辖市也可以是嘛。因此可以直接对自治州辖的较大的市进行分区，同时保留市的建制和自治州的建制。这种模式在我的体系中，也正是所有省辖府和自治府的模式。”

如此设计自治州建制，当然可以，但我有问题要请教：
如果自治州辖市达到了需要设立市辖区的规模，这个城市还有多大比例的少数民族？是否有必要继续留在自治州内？可否象郑州、洛阳、开封等城市设立市辖民族区？
在一些人的理念里，自治州必须是连成一片的，必须是实的建制，当其辖区内出现了汉族占绝对多数的大城市也要留在自治州内。而当自治州的少数民族比例变得比较低时又会有撤销民族自治州的念头，因而引起不必要的民族矛盾。而且将汉族占绝对多数的大城市作为自治州的一部分来管理，民族自治政策能落实好么，那里的汉族人权益又如何保障？

楼上只要看看现实就行了。蒙古族不足10%的巴音郭楞蒙古族自治州，回族不足15%的昌吉回族自治州，等等各级各类汉族占绝对多数的民族自治地方都存在了，在这种现实情况下，州辖一个汉族占绝对多数的城市又能怎么样呢？就算不分区那些地方现在也是汉族占绝对多数。
连只有8%蒙古族的巴音郭楞州都能够存在，又何必担心因为少数民族比例低而撤消自治州的情况出现呢。

谢谢提供这么多有说服力的数据！问题是这些区划中的实际情况与民族区域自治初衷相比是越来越合理了呢，还是相反？老兄的行政区划改革的目的是逐步解决不合理的现实，还是使其继续存在，甚至变得越来越离谱？记得范缜先生的方案中就保留了自治州辖地区建制的嵌套关系，这里又设计出新的嵌套关系，而且是基于不太合理的现实基础。在中国，一直不能实现城乡分治，是否也有此因素在作蛹呢？

这些现有的人口比例严重偏低的自治地方，其设置当然是不合理的。范缜的方案这一部分的内容基本可以说是和俄罗斯的州辖自治区是一致的，而苏联——俄罗斯一脉相承的这种局面，都是很强烈的政治需要造成的，从行政角度讲很不合理。而我在上贴中的提法，也是和我的那个体系中的提法是一致的。州可以辖分区的市，这在欧洲是很普遍的，并不是基于什么不合理的基础，也不是我创造的新的嵌套。在我的体系中也是采用了这一方法的，也就是所谓府辖市。而自治与否，从远景来讲，应该是公民自治，那也就不存在民族自治的问题了。既然现在还没有走到那一步，就还应当采取一定的民族自治措施。只要设置好了省、府、县各级行政区，一个行政区是否民族自治就应当取决于行政区范围内的人口民族比例，而现在的这种不合理局面很大程度上是不顾人口比例的结果。有一些虽然表面上符合人口比例，但是实际上很多都是由于不合理的民族政策导致自发的甚至地方政府组织的大规模假报民族造成的，这种情况在各族都有，满族身上最为严重（实际的满族应当连官方数字的1/3都不到），回族身上也比较普遍。这也是现在政府政策制造的一个旷古未有、举世无双的怪异现象——人民不愿意当主体民族，宁可假报也要钻到少数民族的旗下。
要改变这种现象，当然不是单靠行政区划就能够解决的，还需要民族政策等等其他方面的配套改革才能完善。在行政区划方面能够做的，我在我的体系改进版的帖子中也作了说明。要明确实行民族区域自治的地方其自治民族的人口比例必须达到的标准，凡是不足比例的一律撤消。对于人超过百万的民族，这个比例可以定为40%，人口不足百万的民族，可以定为30%。同时应当改革财政补贴的制度，应当补贴的是贫困地区，而不是民族地区，如果某民族地区比较富裕，那就不应当补贴了，以此避免一些地方为了骗取上级的财政补贴，从而进行虚报民族人口、骗取设立自治地方的行为。

至于自治州（我的自治府）所辖城市是否应当划出，我的看法是一般不划出，如果少数民族人口比例太低，可以撤消自治州改为普通府级行政区，而在合适的地方设立自治县等等。至于民族自治地方的非自治民族的权益，完全可以通过民族政策的完善来实现。毕竟中国民族杂居的地方是大多数，不是象欧洲那样大多是民族聚居地方，也就无法通过简单的地域分割来解决各民族的权益问题。

“并不是海南失败！！！
而是大环境不变的前提下，海南反而变成了“怪事”！”

海南好？三亚凭什么是地级？

既然北极星先生在9楼已经认为少数民族并不是理想的集中状态，民族自治州反而应当连片式设置，那些汉族占绝对多数的大城市也一定要保持在自治州内，这些大城市影响民族比例时，采用的手段就是撤销民族自治州。
那么本人只好保留自己的意见了。

我的看法，自治州赋予类似与省的权利，与省进行分权，甚至少数大的自治州可以由国家直辖，例如伊犁，延边。
另外青海的自治州多数为藏州，少数为藏蒙州，可以采用撤州的方法。
巴地的自治州可以共建一个省级单位；
云贵的自治州部分取消，部分强化（相对独立于省）。

以下是引用无形在2003-9-5 15:36:27的发言：
我的看法，自治州赋予类似与省的权利，与省进行分权，甚至少数大的自治州可以由国家直辖，例如伊犁，延边。
另外青海的自治州多数为藏州，少数为藏蒙州，可以采用撤州的方法。
巴地的自治州可以共建一个省级单位；
云贵的自治州部分取消，部分强化（相对独立于省）。

这怎么有浓厚的苏联和俄罗斯的味道！要知道，那样是民族矛盾比较尖锐的结果，并且很容易进一步导致分裂。

以下是引用余澜涛在2003-9-5 13:39:11的发言：
既然北极星先生在9楼已经认为少数民族并不是理想的集中状态，民族自治州反而应当连片式设置，那些汉族占绝对多数的大城市也一定要保持在自治州内，这些大城市影响民族比例时，采用的手段就是撤销民族自治州。
那么本人只好保留自己的意见了。

如果你认为民族自治只有自治州才可以，自治县就不行，那么我也没什么说的。在符合撤消条件的地方撤消是本来就应该的，并且撤消该撤消的自治州，并不等于这一地域内符合自治条件的地方就不能自治了，因为还有民族自治县的体制可以保证这一点。如果你认为民族自治不以人口比例而定，而是想怎么样就怎么样，就象现在那些少数民族人口比例极为稀少的所谓民族自治地方也可以实行的话，那么你的意见尽管保留好了，那就是一个以民族平等为幌子的压迫汉族的体制。

如果所有的县都是地级，所有的乡镇都是处级，撤消所有科级，试问李清，又有什么不好呢？

自治区域本来就不是个好制度，难道主体民族的意识就可以盖过其他民族吗？
如果是真正实现的选民制，那非常简单，各自民族都有相应人口比例的发言权，也就没有存在自治区域的必要了。
当然，如果单一民族占绝对比例（如95%以上），可以成立自治区域，这样可以缩小管理成本

以下是引用北极星在2003-9-5 20:36:32的发言：
[quote]以下是引用余澜涛在2003-9-5 13:39:11的发言：
既然北极星先生在9楼已经认为少数民族并不是理想的集中状态，民族自治州反而应当连片式设置，那些汉族占绝对多数的大城市也一定要保持在自治州内，这些大城市影响民族比例时，采用的手段就是撤销民族自治州。
那么本人只好保留自己的意见了。

如果你认为民族自治只有自治州才可以，自治县就不行，那么我也没什么说的。在符合撤消条件的地方撤消是本来就应该的，并且撤消该撤消的自治州，并不等于这一地域内符合自治条件的地方就不能自治了，因为还有民族自治县的体制可以保证这一点。如果你认为民族自治不以人口比例而定，而是想怎么样就怎么样，就象现在那些少数民族人口比例极为稀少的所谓民族自治地方也可以实行的话，那么你的意见尽管保留好了，那就是一个以民族平等为幌子的压迫汉族的体制。
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噢老兄，请注意我的主贴内容，我是支持设立自治县的，如海南省的实践，但是多个自治县应当组成联合体——就是我主贴中所说的虚化自治州建制，这有利于统筹考虑。但是我反对将一些大城市、一些工矿城市作为自治州的基本下级建制，影响民族比例、矛盾的因素也多出自于此。
对于民族自治地方的人口比例问题，不坚持民族比例的应该不是我噢，看看前几个贴子，在已经偏离了民族构成比例的自治州中设立分区的市的正是你自己噢。再重复说一次，我认为虚化后的民族自治州没有必要一定是连成一片的。不合比例的县尤其是城市应当划到外边去，符合比例的即使不相邻也应当统筹考虑，毕竟没有相隔千山万水么，这样才有利于兼顾汉族及少数民族的权益。

人口比例是最重要的依据，不过考虑到各民族的人口差距悬殊，可以分类对待。
例如，设置民族自治地方的人口比例可以分别为：全国该民族人口不足10万的，以20%为标准；全国该民族人口10——100万的，以30%为标准；100——500万的，以40%为标准；500——1000万的，以50%为标准；1000万以上的，以60%为标准。
在我的体系中，自治州将该称为自治府，和府一样，是一种体系设置相同的普遍性区划。同一个自治州的区域必须是连续的，不能有飞地。当然，不合比例的地方可以划出，形成类似于德国勃兰登堡州那样的形状也未尝不可。
当然，必须说明的是，这种设置方法是在当前公民自治还没有得到完整的实施的权益之计。如果公民自治得以完整的实施，那么民族区域自治就已经完全归并到公民自治中了，就没有单独提出实施的必要了。那时侯民族问题将不在成为行政区划的重要考虑因素了。

自治县的情况太怪，有的少数民族比例高达80%以上（湖北桑植）没有设，而有的只有不足10%（浙江景宁）到设了。

以下是引用北极星在2003-9-8 22:17:26的发言：
人口比例是最重要的依据，不过考虑到各民族的人口差距悬殊，可以分类对待。
例如，设置民族自治地方的人口比例可以分别为：全国该民族人口不足10万的，以20%为标准；全国该民族人口10——100万的，以30%为标准；100——500万的，以40%为标准；500——1000万的，以50%为标准；1000万以上的，以60%为标准。
在我的体系中，自治州将该称为自治府，和府一样，是一种体系设置相同的普遍性区划。同一个自治州的区域必须是连续的，不能有飞地。当然，不合比例的地方可以划出，形成类似于德国勃兰登堡州那样的形状也未尝不可。
当然，必须说明的是，这种设置方法是在当前公民自治还没有得到完整的实施的权益之计。如果公民自治得以完整的实施，那么民族区域自治就已经完全归并到公民自治中了，就没有单独提出实施的必要了。那时侯民族问题将不在成为行政区划的重要考虑因素了。

我认为，自治区（省级）和自治县的两极实体基础上，再搞自治州的实体制不属于绝对必要，可以虚划之。

我不认为民族自治就造成分裂。南斯拉夫解除自治，科索沃照样分裂。
不敢苟同先生的思路。

以下是引用北极星在2003-9-5 20:31:13的发言：
[quote]以下是引用无形在2003-9-5 15:36:27的发言：
我的看法，自治州赋予类似与省的权利，与省进行分权，甚至少数大的自治州可以由国家直辖，例如伊犁，延边。
另外青海的自治州多数为藏州，少数为藏蒙州，可以采用撤州的方法。
巴地的自治州可以共建一个省级单位；
云贵的自治州部分取消，部分强化（相对独立于省）。

这怎么有浓厚的苏联和俄罗斯的味道！要知道，那样是民族矛盾比较尖锐的结果，并且很容易进一步导致分裂。
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以下是引用无形在2003-9-12 13:40:57的发言：
我不认为民族自治就造成分裂。南斯拉夫解除自治，科索沃照样分裂。
不敢苟同先生的思路。

事实胜于雄辩，凡是实行苏联式民族自治比较彻底的都over了。南斯拉夫不仅不能反驳这一点，反而正好印证了这一点。南斯拉夫长期的民族政策已经制造了潜在的矛盾，后来虽然想亡羊补牢，可惜为时已晚了。
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那中国会不会也出现这样的局面呢？

国家出现危机会导致民族联合的解体，而民族联合的解体又会加速国家危机的恶化，与民族区域自治体制本身关系不大，而与政府在民族地方的权威关系很大，尤其是政府政策上缺乏深谋远虑、出尔反尔对民族地区的稳定危害更大。

实行省县直辖后，和海南一样，撤消自治州，改设自治县。