关于理顺庐山管理体制的建议
2002-01-29
省政府发展研究中心课题组
一、理顺庐山管理体制的紧迫性
(一)庐山是我省在国际国内市场最有影响力的风景名胜区
一是庐山对全省旅游业有很强的品牌导向和辐射带动作用。襟江带湖崔嵬突死的庐山，千百年来一直以“雄、奇、险、秀”闻名于世，享有“匡庐奇秀甲天下”的盛誉，是具有两千多年悠久文化和百余年开发历史的名山，首批国家重点风景名胜区。全山有12个景区，37处景点，230多个景观，具备现代旅游资源的全部17项吸引功能，是我省品位最高、市场影响力最大的旅游区，也是世界旅游业的一朵奇范，1996年以文化景观列入世界自然与文化遗产名录，在国内外享有很高的声誉。可以说，庐山是我省旅游的“魂魄”，是“后花园”的“心脏”和“卖点”，庐山旅游的发展是直接关系到我省建设成沿海地区旅游休闲的“后花园”的关键；庐山品牌的导向和辐射带动作用，以及其在国内外市场的号召力是省内其它景区所不能替代的。
二是庐山的区位优势明显。庐山地处京九线与长江交汇处，是长江中下游理想的避暑、休闲、度假、观光旅游和冬季赏雪的旅游胜地，并基本形成了水陆空立体交通运输网络。便利的交通，使庐山成为国内大部分省市及东南亚国家和地区一日行程内的旅游目的地。历史文化名城南昌、景德镇，以及三请山和龙虎山均是庐山一衣带水的近邻，形成庐山资源的外延。这种区位，形成庐山的又一竞争优势(它能降低旅游者的出行成本)。
三是庐山旅游的潜力巨大。庐山的现代旅游六大要素一一吃、住、行、游、购、娱一应俱全，全年接待能力在300万人次以上，而现在年实际接待人次约100万，在全国其它名山接待能力几近饱和的情况下，庐山的发展潜力是国内其它名山不可比拟的。庐山的主要客源是长江中下游地区以及我省周边的东部沿海省市，尤其是后者，人口稠密，经济发达(知，2000年仅粤沪闽浙苏等五地总人口就超过2.5亿，GDP总量达3.27万亿，分别占全国的20.5％和37.14％)，民众对旅游的需求与日俱增；同时，庐山在国内市场和国际市场的影响力巨大，如果庐山国际旅游能达到过去的山上每日都有外国游客1000—3000人的水平，到牯岭的游客能有50％的人到山南等景点一游，其旅游业前景不可限量。
(二)现行管理体制已严重制约庐山旅游经济的发展
1、庐山山体多头管理，没有统一的、权威的管理机构。庐山山体总面积为282平方公里，现分属庐山风景名胜区管理局、庐山区、庐山垦殖场、省庐山自然保护区、星子县、九江县等六家管辖。其中庐山风景名胜区管理局实际管辖范围只有山顶部分46平方公里，仅占庐山山体面积的16％。著名景点三叠泉，管理局管一、二叠，庐山区海会镇管第三叠。多头管理造成了庐山一山多治，政出多门，不仅导致庐山资源严重破坏，而且严重损害了庐山的声誉，极大地破坏了庐山的形象，致使庐山旅游多年来一直徘徊不前。如，1979年庐山的境外游客是黄山的10倍，而至1997年庐山的境外游客只有后者的四分之一。
2、现行管理机构缺乏法律地位，没有行政执法权。庐山风景名胜区管理局是根据1984年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》成立的，为省人民政府的派出机构，委托九江市直接领导。该文虽然赋予了管理局统一管理庐山的诸多职能，但它不是一级地方人民政府，其下属的各职能部门不能成为行政执法主体。由于庐山管理局的实际行政管辖范围，与庐山风景名胜区范围不一致，致使《江西省庐山风景名胜区管理条例》不能得到全面履行。许多专家预言，如果现在联合国的专家到庐山复查，“世界遗产”将面临摘牌的危险。而庐山管理局又没有张家界市政府那样的行政权力和执法地位，亦无法对风景区的违法行为进行行政执法，其后果将不堪设想--“世界遗产”在我们手中得而复失!
3、景区的破坏性乃至掠夺性的开发和建设严重。虽然庐山已成为开发、建设、投资的热点，但各地的开发建设都是围绕着各自的局部来考虑，各行其是，低层次的重复建设较多，掠夺性的和破坏性的开发建设严重。近年来，北山公路从威家0.5公里至10公里路段的两旁，就发生了多处开山炸石、修路建房、毁坏林木现象，对山林、地貌造成了较大的破坏，对登山公路沿线自然景观、风景资源造成了较大损害，不符合庐山总体规划。又如，庐山区在庐山北山园门入口处小天池擅自批建了50多户私人住宅，庐山垦殖场竞在东林寺正对面大面积营造商业性的墓园，星子县也在含鄱口下制造“人造历史文物景点”，诸如此类的破坏性建设触目惊心。旅游产品的宣传促销和线路的组织山上山下各唱各的调，不但形不成合力，而且内耗不止。90％以上的游客只游庐山山头，一日游的比重大，风景资源的利用率不高，效益低下，综合性的大旅游体系无法形成。
(三)理顺庐山管理体制迫在眉睫
庐山有如此优越的自然条件、文化内涵和全面的旅游功能，但庐山旅游业发展都不尽如人意，远远滞后于国内其他名山旅游业的发展。如1999年，庐山接待海外游客0.84万人次，创汇98.7万美元，仅分别相当于黄山的5.06％和3.11％。庐山旅游业之所以发展缓慢，我们认为现行管理体制是严重制约庐山旅游经济发展的根本因素，这个问题不解决，庐山面临的其他问题准于解决。在全国各名山都已理顺了管理体制，各旅游资源大省都在抓紧机遇加快旅游产业发展，推进经济结构调整的时候，庐山管理体制的调整已刻不容缓。庐山管理体制的调整已酝酿多年，尽快理顺庐山管理体制已经形成共识。决策的时机已经成熟，在全省落实十一次党代会精神，加快实现江西经济“中部崛起”的形势下，庐山管理体制的调整不应再等了。
二、理顺庐山管理体制的指导思想和原则
理顺庐山管理体制的指导思想，不仅仅是要形成大庐山、大旅游、大发展的格局，更重要的是要从全面贯彻落实省委、省政府关于把我省建设成为沿海地区旅游休闲的“后花园”的战略决策出发，把庐山建设成我省旅游产业的龙头和世界级的旅游名牌，以此推动全省旅游产业
的快速发展，推动区域经济发展和全省经济结构的战略性调整。据此，理顺庐山管理体制，应该坚持以下四条原则：
(一)有利于促进庐山乃至全省经济的长远发展。打“庐山牌”是省委、省政府的果断决策，这张“牌”的份量最终要体现在发展前景上。理顺庐山管理体制要立足于可持续发展，立足于长远，不搞短期行为；要从大开放的角度出发，遵循WTO的游戏规则，立足于提高庐山在国际国内旅游业中的地位，发挥庐山的龙头作用。管理机构必须放在山下，压缩山上常住人口，创造良好的旅游环境，并有效的保护庐山资源，达到永续利用的目的。
(二)有利于依法行政，依法治山。要贯彻依法治省的原则，庐山管理机构要具有法律地位，解决执法主体问题，使庐山管理机构能够依法行政，对庐山实行依法管理和保护。
(三)有利于庐山风景名胜区的统一规划和管理。庐山的管理机构要统一规划和管理整个庐山山体，解决目前“一山六治”，多头管理，互相制约，低层次，甚至破坏性开发建设问题，做到风景名胜区范围、执法范围、行政区划范围相一致，使庐山形成整体优势。
(四)有利于实现现实操作和平稳过渡。方案要符合现行的政策要求，有利于政府操作，新体制与旧体制的衔接要尽量实现平稳过渡，减少震动，达到安定团结求发展的目的。
三、理顺庐山风景名胜区管理体制的基本建议
(一)以往各种方案的述评
目前关于理顺庐山风景名胜区管理体制的方案，归纳起来主要有四种：
其一是大庐山方案，即将九江县、星子县与庐山管理局合并成立庐山市，政府驻沙河或南康镇，部分专家学者赞同此方案，并建议设地级市。此方案的优点是，保持了山体的完整性，但区划范围太大，政府难集中精力打好“庐山牌”，背离了理顺庐山体制的基本初哀。同时，要新设一地级市，报批比较困难。
其二是设立“小庐山”区(市)的方案，区划范围是庐山管理局的范围或庐山山体，不包括星子县的乡镇，政府驻牯岭或威家或通远。该方案的赞同者为庐山管理局和少数专家。该方案仍然将庐山山南割裂开来，没有从根本上解决庐山分割而治的弊端。
其三是以山体为界设立庐山市，撤销星子县，将星子县的九个乡镇分别划入德安县和永修县，政府驻威家或通远或黄老门。此方案的赞同者为个别部门或个别专家。此方案虽然符合理顺庐山管理体制的原则，但把星子县部分乡镇分别划给德安、永修县，协调工作难度很大，也不利于社会稳定。
而且，二三两方案中的政府驻地选择不尽合理。威家属九江城市规划范围，显然不合适；通远和黄老门则用地水源条件不能满足城市要求，还将破坏生态，况且新建一座城市将耗费巨资。
其四是“公司制”方案，即以股份合作的形式，将庐山山体及周边的旅游资源进行整合，组建庐山旅游股份公司，由股份公司负责对资源的统一运营。这个方案其实对庐山现有的管理体制根本没有触动，表面上兼顾了各方的利益，而实际上是回避了长期以来庐山体制一直悬而未决的关键问题：依法治山，保护世界遗产，实现资源的永续利用。“公司制”在企业利益的驱动下，很可能形成新一轮对庐山进行掠夺性开发的局面，而且以公司的方式来调整庐山管理体制，势必造成新的政企不分，更何况国务院对企业管理旅游资源的做法早就予以了明确的否定。当然，该方案有其积极意义，但是实施的前提必须在解决庐山的管理体制之后。
权衡利弊，这四种方案都不可取。
(二)我们的建议
通过多次调查研究，根据理顺庐山管理体制的原则，我们对如何理顺庐山管理体制，提出如下建议：
设立县级庐山市，市址设在南康镇，归九江市管辖。将庐山区的枯岭镇、威家镇、高垅乡、海会镇、塞阳镇、莲花镇，九江县的黄老门乡和星子县全部乡镇划入庐山市，共计23个乡镇，国土面积1134平方公里，人口30万。该方案有以下优点：
1、解决了“市址”问题，为控制和压缩山上常住人口提供了条件。为防止枯岭镇进一步城市化，解决“人景争地”的状况，是当前面临的一个十分紧迫的问题。最有效的办法是，“市址”设在山下，将与景区管理和旅游业管理无关的机构下迁，积极开发新区和旅游产业。安置与日俱增的山上居民。九江市北有长江，西有八里湖，东南是庐山，发展余地有限，《九江市总体规划》已将庐山西北面从九江县的城门至庐山区威家一带划为九江市用地范围。为了不与九江市争建设用地，庐山市的市址只能在庐山的东南选择。为此，星子县城(南康镇)一带是最佳市址，不仅可以充分利用原有的基础设施，建设新区，使庐山市建设成为鄙阳湖滨一座风景秀丽、环境优美的旅游城市，而互有利于形成以九江市为中心的，分工合理、优势互补的赣北城市群体结构。
2、有助于发挥庐山的整体优势，为旅游事业的大发展提供了广阔的空间。星子县是连接庐山和鄱阳湖的襟扣之地，环山公路改造在即，其水陆交通优势十分明显，名山与第一大淡水湖交相辉映而形成的湖光山色唯我省独有。同时，星子县域内的庐山山南集中了许多最精美的自然景观和人文景观，自古就有“庐山之美在山南”的说法。但目前，山南的风景名胜资源利用较低，鄱阳湖的旅游业开发几乎为零，开发的潜力非常大。要打好“庐山牌”，就要打好文化和名山名湖结合的大庐山牌。山上、山下、鄱阳湖连为一体，有利于从更高层次上全面综合开展利用庐山与鄱阳湖的旅游资源，也有利于“东方日内瓦”梦想的实现，这将是具有广阔前景的战略决策。
3、实现了统一管理的目的，符合法律，法规和政策的要求。国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》中明确规定了风景名胜区必须实行统一管理，国务院办公厅也多次强调“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的风景名胜区工作方针。将星子县、庐山区部分乡镇、九江县一个乡划入庐山市，使庐山的整个山体和风景名胜区的规划范围基本纳入了统一管理的范围，符合省人大常委会颁布的《江西省庐山风景名胜区管理条例》的有关规定，使庐山的行政辖区范围、规划范围、法律的实用范围相一致，有利于依法行政和加强对资源的保护、管理。新的体制，也符合WTO的游戏规则。政府做政府该做的事，企业做企业该做的事。政府依法管理，依法行政，企业按市场经济的规则运作，将有利于庐山融入世界经济体系。
4、有利于带动当地经济的发展。实践证明，加速发展旅游业是带动相关产业，增加就业机会，促进当地经济发展的现实选择。旅游业是一项包括行、游、住、食、购、娱六大要素在内的关联度大、综合性强的行业，与数十个部门相关。通过旅游业的发展可以带来大量的人流、物流、资金流、信息流，可以刺激建筑业、交通运输业、农副业、轻工业、商业和文化艺术的发展，提高对现有基础设施的利用率，促进科技进步，带动一系列产业、行业的发展，为一、二产业提供新的市场。带动老百姓脱贫致富，达到“旅游脱贫”和“开发一个景区，致富一方百姓”的根本目的。
(五)该方案兼顾某些行政区划的历史文化、自然地理等方面的联系，各方面认同感较强，有利于操作和实现平稳过渡。
对于这个方案，各有关单位如九江市庐山区、九江县和星子县等均持赞同态度，惟有庐山管理局持保留意见，担心本单位干部职工的待遇和收入会受到损害，范围大难于管理。只要在具体的操作中，把各项工作做好做细，兼顾各方面的利益，该方案的实施应该是会比较顺利的。
四、设立庐山市实现平稳过渡需要解决的两个问题
一是要进一步解决认识问题。理顺庐山管理体制是庐山可持续发展的需要，是发展庐山旅游经济的首要问题，是落实省委省政府关于把我省建设成沿海地区旅游休闲的“后花园”战略决策的关键，也是符合庐山周边人民群众根本利益的。要进一步提高各方面对理顺庐山管理体制的认识，各方要坚持“三个有利于”标准，按“三个代表”要求指导我们的工作，从大局出发，屏弃个人和小集体的私利和私念，自觉地维护省委、省政府的决策。
二是要采取有效措施解决合并以后可能出现的不稳定因素。我们所提方案隐合的不稳定因素主要来自庐山管理局的部分干部，他们担心设市后的切身利益将受损。建议在操作的过程中，对庐山管理局现有干部以及合并后富余的干部可采取保留现有待遇不变，即采取“老人老办法，新人新办法”和其他积极的组织措施，争取尽可能缓和和化解不安定因素。关于财政税收等有关问题，建议九江市按有关问题协商解决。
执笔：陈新华、李四旺
