我国地级市代管县级市属掩耳盗铃式“市管市”模式分析及区划建议
2022-02-08 07:35·中国城镇规划君
自十八大以来的十年时间里，我国行政区划调整出现新的趋势——撤市设区，撤市设区即撤销由省和自治区管辖、地级市代管的县级市建制，设立地级市管理的市辖区。全国各大中城市纷纷将其代管的县级市撤销，设立了市辖区。据城镇规划君何方洪统计，从2012年以来我国总共有36个县级市从“地级市代管县级市”的管理体制转为地级市的组成部分。2012年江苏省将县级姜堰市撤销设立了泰州市姜堰区、撤销吴江市设立苏州市吴江区、撤销武进市设立常州市武进区，山东省将胶南市撤销设立了青岛市黄岛区；2013年浙江省将上虞市撤销设立了绍兴市上虞区，江西省将南康市撤销设立了赣州市南康区，山东省撤销了兖州市设立济宁市兖州区；2014年广东省撤销了从化市和增城市设立了广州市从化区、增城区，山东省撤销了文登市设立了威海市文登区，黑龙江省撤销了双城市设立了哈尔滨市双城区，福建省撤销了建阳市设立了南平市建阳区，西藏自治区撤销了县级日喀则市设立了地级日喀则市的桑珠孜区，河北省撤销了藁城市和鹿泉市设立了石家庄市藁城区、鹿泉区，吉林省撤销了九台市设立了长春市九台区，浙江省撤销了富阳市设立富阳区；2015年新疆自治区撤销了县级吐鲁番市设立了地级吐鲁番市的高昌区，江苏省撤销了金坛市设立常州市金坛区，广东省撤销了高要市设立了肇庆市高要区，江苏省撤销了大丰市设立了盐城市大丰区，辽宁省撤销了普兰店市设立大连市普兰店区；2016年新疆自治区撤销了县级哈密市设立了地级哈密市伊州区，河北省撤销了冀州市设立了衡水市冀州区，山东省撤销了章丘市设立了济南市章丘区，浙江省撤销了奉化市设立了宁波市奉化区，广西自治区撤销了宜州市设立了河池市宜州区；2017年浙江省撤销了临安市设立了杭州市临安区，福建省撤销了长乐市设立了福州市长乐区，山东省撤销了即墨市设立了青岛市即墨区；2018年山西省撤销了潞城市设立了长治市潞城区；2020年江苏省撤销了海门市设立了南通市海门区，山东省撤销了蓬莱市设立了烟台市蓬莱区；2021年福建省撤销了龙海市设立了龙海区，河南省撤销了偃师市设立了偃师区。
这种行政区划调整动向，应引起行政区划工作者的重视。因为根据我国根据《宪法》第五十三条规定，我国市下不再设市，不存在“市管市”的行政管理体制。但是现实中，除了17个省直辖县级市（河南省济源市，新疆自治区直辖兵团管理的阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河市、五家渠市、胡杨河市、石河子市、北屯市、新星市、昆玉市，海南省直辖的东方市、琼海市、万宁市、文昌市、五指山市）和27个自治州府县级市、5个地区和2个盟驻地县级市外，其他所有县级市名义上为省（自治区）管辖、地级市代管，实际上完全由地级市在管理，形成了“无名有实”的掩耳盗铃式的“市管市”模式。城镇规划君何方洪认为，撤县级市设地级市的行政区划调整较好地解决了“市管市”的尴尬。
一、撒市设区的起因
我国是实行中央集权制的国家，实行分级管理体制。改革开放以来，为使上层建筑适应经济基础、促进发展的客观要求，按照行政区划有关规定，在地级市管辖的县的社会、经济、城市建设达到设市标准时，进行撤县设市，以理顺县级行政区划体制。因此，在我国地级市下实际管辖了很多县级市。由于宪法没有地级市（含比地级市更高的中央直辖市，下同）管辖县级市的法律规定，为了避免违反法律规定，国务院在批准县改市时，省级政府又将县级市委托地级市代管。这样的结果，使县隶属地级市转变为地级市代管县级市，实际上也进行了地级行政区域的调整，资源的重新配置和利益的重新分配。但各级政府似乎都未真正意识到这一点，因而没有任何思想准备和应对策略。随着时间推移，代管市这种管理体制矛盾逐渐增多，以致有些发展到不可调和的地步，影响了地级市对所属区域的有效管理及协调发展，重新调整关系势在必然。
二、撒市设区的客观要求
（一）区域重组的需要1、可持续发展的需要。我国城市设置的两个阶段，即传统设市方式——将城市部分划离原县区域；现代设市方式——将整个区域改设市。前一种设市方法将城市与周边地区割裂，使城市空间非常狭小，发展空间有限，绝大多数地级市都是如此设立的；而后一种设市方法又强化了割裂关系，将原由地级市直接管辖的县变成了代管的县级市，法律上形成两个独立的主体，使我国城市设置的区域划分更不合理。特别是围绕前一种设市方法设置城市后，周边撤县设市，如广东省佛山市与南海市、顺德市，江门市与新会市，不仅造成行政区划结构不合理，资源配置不理想，也使城市本身的功能划分不完善，相互间功能错位，相互影响，互设障碍，直至出现相互伤害，恶性竞争资源的状况，不利于可持续发展。
将县级市改设为市辖区，对行政区划进行调整，重新调整管辖区域和隶属关系，将相伴而生的城市归为一体，构建合理的行政区划体系和城市结构，可以很好地解决资源配置不合理、城市功能混乱、城市质量不高等问题，实现可持续发展。2、降低管理成本的需要。由于本属一体的城市区域分属两个行政区域，形成了两套管理系统，构成了两套不对接的城市体系，特别是城市交通道路、给排水系统等基础设施，不但造成了重复建设，资源浪费，而且增加了城市间协调的难度，城市管理成本、行政成本成倍增加。如果及时进行区划调整，实现城市基础设施、公共设施的综合利用，将大大减少城市基础建设、公共设施的投资，减少城市间协调的工作量，减少行政开支，节约大量财政经费，降低管理成本。
3、调整城市布局、扩大城市规模的需要。由于我国多年来区域经济的发展多在城市附近，尤其是在传统设市条件下析置出来的行政区域，其相对发达地区、城市区域均集中于原来的城市周边，因而造成原本可以成为一体的城市被人为地分离了；划分成两个行政区域单位后，城市因区划不同而变成了两个系统，不仅造成城市空间结构不合理，而且造成资源浪费。通过两个行政区域的合并或撤市设区使两个城市归一，不仅符合城市发展要求，扩大了城市规模，而且有利于城市功能的合理布局，实现城市的规模效应。
（二）理顺行政区划管理体制的需要
根据宪法第五十三条规定，我国市下不再设市，不存在市管市的行政管理体制。但改革开放四十多年来，我国的经济和社会发展迅速，城市化进程不断加快，很多以农业为主的县发展成了以二、三产业为主的城市型经济区域。为了使行政区划这一上层建筑适应经济基础，促进城乡经济、社会的进一步发展，适时地将一些县改设为市的建制是对的，但却出现了地级市代管县级市的问题。随着社会、经济的进一步发展，城市规模的不断扩大，地级市代管县级市在行政管理体制上的矛盾日益增多。主要是县级市的自主性太强，强调自己的独立性，强烈要求摆脱地级市这个“婆婆”；而地级市在地区区域的管理上因县级市的阻碍受到限制，影响力仅仅限于城区，地级市难以进行协调，对整个地区的调控不利，最终影响到整个地区的可持续发展。产生这些矛盾的原因并不是地级市、县级市本身的问题，而是由于行政管理体制上的矛盾造成的。这些矛盾从县改市的那一刻起，就埋下隐患。
撤县设市将隶属关系改为代管关系了，从省政府的授权来看，将县级市委托地级市代管是对的，但问题出在没有规定管理的权限。而县级市是省辖市，本应由省政府直接管理，地级市仅仅是代管关系，并不是真正的隶属关系，但地级市在管理代管市的过程中，仍然沿用隶属关系的管理方法，这在新的体制中就不能适应。这种“非正规”的行政区划管理体制，刚开始因县级市经济实力稍逊而没有暴露出太多的矛盾，因其仍需要得到地级市各方面的支持，但随着县级市经济的崛起，甚至其经济实力超越地级市（地级市的市辖区）后，就强调其本身没有隶属关系，要求地级市不要干涉其各方面的事情，如社会和经济发展规划、城市建设规划等等。在实际操作中，作为地级市，本身对管理县级市名不正，言不顺，在管辖过程中缩手缩脚，不知什么该管、什么不该管。遇到对县级市有利，但对整个地区不太有利或不适合的事情时，就不敢作出正确决策；即使作出决策，有时也会因县级市的抵制而不具约束力，这就造成了行政管理的脱节。省、地两级都可能忽视县级市，也可能省、地两级都在重叠管理。这种矛盾是因行政区划管理体制造成的，也只有通过行政区划的调整才能解决。在现行行政区划管理体系下，唯有通过对县级市进行调整（撤市设区），重新明确其隶属关系，才能化解其矛盾，也只有这样才能理顺行政区划管理关系。
（三）依法行政的需要地级市与其管辖的县级市在宪法上是没有隶属关系的两级行政区划体系，但在运作中又以隶属关系出现，这本身就与法律相抵触。其法律关系不明，权责利不清，发生的各种行政行为是否合法？从表现上讲，这是省政府给地级市授权了，但是有何权限，依据何种法律，并可明细。另外检察院、法院是否也这样授权或是其地级检察院就可这样管辖？县级市立法机构人大是否参与地级市人大？假如说，依附于政府而产生的法律效力经省政府的委托而成立，那么，人大、法院、检察院的法律效力是否同样可以成立？由于代管而产生的这种法律效力问题，将会导致两级行政区划在法律上的冲突；今天未发生冲突，是因为受传统思维的影响，人们习惯想当然地该由地级市管辖，对所发生的各种行政管辖的法律效力深信不疑。但随着国家法制健全，依法治国的推进， 任何与法律不太相符的行为都会带来很多不必要的麻烦，因此，撤市设区也是顺应了这个要求。
三、撤市设区的对策
（一）改革城市行政区划设置随着全球信息化、交通快捷化等现代管理手段的强化，增大管辖幅度和减少管理层次已成为必然。因此，根据目前社会和经济发展的要求，对我国行政区划体系进行调整，对设市或市的管辖范围、市内部的区划、功能等进行明确界定，就很急迫。
（二）积极推动撤市设区的行政区划调整工作要加强对这一状况的调查研究，对我国地级市市区太小或所属区域管辖不到位的地区作出调整规划，出台相应政策或规定，尽快消除这种不经济的现象。
（三）检讨地改市、县改市的行政区划调整政策现在我国对地区行署这一级设置进行了改革，实行地改市，必然会带来大量市代管市的现象。目前还剩下7个地区（新疆自治区的喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区，西藏自治区的阿里地区，黑龙江省的大兴安岭地区）和3个盟（阿拉善盟、锡林郭勒盟、兴安盟）。因此，在继续推进这7个地区和3个盟（盟实际上就是内蒙古自治区地方特色名称的“地区”）地改市的同时要适当调整市区范围；同时，实行这一体制后，县改市的行政区划调整应慎重对待，以避免这一现象的再次发生（县改市辖区就是一种好办法）。
