中国农民第一城－－龙港镇行政区划体制改革的思考----(2002年1月29日 下午4:00) 刘君德
一、龙港巨变
20世纪80年代中期，我曾在浙江省南部山区进行过科学考察，到过龙港镇。那时的龙港实际上是一个乡村，现在脑子里已没有什么印象了。今天听了情况介绍，看了材料，始知，17年前，龙港是一个由6000多人、5个小渔村组成的乡镇。经过17年的建设，龙港已经建成一个有一定规模的城市了。城区面积达10平方公里，占全镇面积的12％；城区人口已达10多万人，占全镇总人口的45％以上，第5次人口普查，居住半年以上的常住人口达到27．8万人。
2000年龙港有各类企业1200多户，个体工商户达8000多户；GDP已经达到35．9亿元，人均15541元；工农业产值82亿元，市场商品成交额达45亿元；本级财政收入为2．1亿元。龙港的经济总量占苍南全县40％以上，是一个经济强镇。
从就业结构来看，第三产业占46．4％，第二产业占42．6％，第一产业只占11％，流动人口多。在城区已建成87条街，长达100余公里。供电、供水，邮电、通信，公路、水运，文教、卫生事业等都有很大发展；以印刷包装为龙头的工业园区已初具规模，新建的温州礼品城很有气势。如今的龙港是一个名副其实、充满活力的"中国第一农民城"。
二、龙港走出了一条"自下而上"农村城市化发展的道路
龙港是在市场经济环境下自然积聚形成?quot;农民城"。三个相互关联的条件是龙港崛起的基本要素：
第一是地理区位要素。龙港位处鳌江河口南侧，与平阳县鳌江镇隔江相望，地理区位条件十分优越，自古以来就是一个重要渡口。可以这样说，从浙江南部、福建北部这一大区域来看，龙港的地理区位是最好的。然而，长期以来，特别是在长期的计划经济体制下，由于苍南行政中心的偏离，又是一个贫困县，加上交通不便，龙港未能形成经济中心。
第二是温州地区的市场经济环境。正是这一宽松的、开放的，甚至是自由的市场经济环境，才使得龙港优越的地理区位能量得以释放。如果没有这一宽松的体制环境，龙港的高速发展和自然积聚是不可能的。
第三是龙港人的龙港精神。首先是改革的精神。龙港率先在全国进行了户籍制度的改革，土地有偿制度的改革等一系列的改革，冲破了旧的规章制度。凡是能促进经济发展，对城镇建设有利的，都大胆去做；反之，则坚决破除。其二是实事求是，从实际情况出发的求实精神。他们不搬书本，不讲教条，一切从实际情况出发，镇政府顺应了发展的需要，正确引导，制定了有利于发展的改革措施，使龙港在发展中始终充满着生机和活力。其三是龙港人的艰苦创业精神。他们白手起家，不靠国家、政府，吃苦耐劳，艰苦创业，不断开拓创新，走出了一?quot;自下而上"的农村城市化的发展道路。龙港的发展过程是体制不断创新的过程，也是龙港人艰苦创业的过程。
(1)人口积聚问题。1984年，龙港镇进行了行之有效的户籍制度的改革，大批农民自理口粮进城，人口迅速积聚。1986年，龙港已经吸引了浙闽两省六县市的2万多农民进城，而且大部分是本县较富裕的农民。这其中一个关键性的因素是：鼓励农民进城的同时，保留了农民在农村的责任田，从而解决了农民的后顾之优。龙港镇领导深深地认识到土地是农民赖以生存的社会保障。
(2)资金来源问题。1984年龙港建镇时只有8000元的开办费，钱从何来?龙港人采取了"以地生财"的策略，在全国率先实行土地有偿使用制度，将土地作为商品进行经营。1985年即收取土地转让费1000多万元，解决了城镇建设的"三通一平"问题；随着城镇的发展，地价不断升值，2000年，32亩商业用地，出让金额达1．86亿元，从而有效地解决了城市发展的资金问题，真正实现了"人民城市人民建"。
(3)经济发展问题。经济是城市发展的基础。龙港走的是一条工业化、城市化协调发展，多种经济成分并进、私营经济为主、完全市场经济的发展道路。计划经济时期，温州即有"地下商品经济"存在，龙港也不例外；而在市场经济环境下，商品经济迅速?quot;地下"转入"地上"，能量得以释放，集体与个体、私营、股份合作经济多种成分共同发展，奠定了龙港经济发展的基础，促进了生产要素的优化组合，带动了相关产业和服务业的发展和积聚，大大推动了龙港产业化和城市化的进程。
三、进一步打破行政体制束缚，科学高速行政区划，加快龙港城市化进程
(1)龙港在发展中进行了有效的行政体制改革。龙港在发展中已经进行了行之有效的行政体制改革。1984－1992年，是龙港镇经济高速发展时期，经济已形成相当规模，原有的乡镇范围已经不能适应龙港发展的需要；同时，也为了更有效地带动周边一般乡镇的发展，1992年，龙港从周边划进了4个乡镇。但由于地域范围的迅速扩大，人口的迅速增加，经济的迅速发展，城镇的迅速扩展，管理的难度也大大增加。不久就发现，这种"市一级的要求，县一级的工作量，乡镇级体制"的运作模式，严重制约了龙港经济和城市发展，在治安管理、市容市貌管理以及银行贷款政策等方面，出现了许多难以解决的矛盾，被比喻为"小马拉大车"，矛盾日益激化。在这种情况下，促成了龙港行政体制的重大改革。1995年之后，龙港实行计划单列，享有县级项目审批和管理权，由苍南县委托授权在龙港设立了一办(党政办)、二委(纪委、政法委)、七局(财政局、计划发展局、农业经济发展局、社会发展局、贸易发展局、城镇建设管理局和计划生育局)；与此同时，中央政府的11个部、委都将龙港镇列为试点镇。由此可以说，龙港的发展是伴随着行政体制的改革进行的。
(2)新矛盾，新问题。经过几年的发展，龙港已经进入了一个新的阶段，即由城镇型向城市型，由粗放型向集约型，由居民向现代文明市民转变的新阶段。现有的行政体制，特别是行政区划体制出现的新矛盾和新问题，我认为主要是：其一，与苍南县的关系仍然存在权力的不平衡，在一定程度上仍受到制约；其二，与平阳县鳌江镇的关系。由于分属两个县管辖，存在严重行政分割现象――两镇同处鳌江口，却不能联手共建，各自为政。长期以来，鳌江流域的综合整治规划无法实施，水土流失、港口淤塞问题得不到解决，两岸统一的交通规划、建设进展缓慢；其三，与温州市乃至浙江全省的城市体系规划的关系很不合拍。包括龙港镇和鳌江镇在内的鳌江口，地理区位条件十分优越，现有的城镇积聚人口已达25万，随着沿海大通道的建设、港口的发展和经济的增长，这里有可能形成50万人口规模的中等城市，成为浙南、闽北的区域性中心城市。很显然，西岸现有分割的镇级行政体制是很不合理的。它综合反映了权力与责任的不平衡，上层建筑与经济基础的不适应，城市规模与管理体制的不合拍，城市与区域发展的不协调。目前的龙港镇"镇不像镇"、"县不像县"、"市不像市"，镇下设委、办、局，更没有法律依据。总之，龙港现有的行政区划体制，不利于城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济升级，不利于对鳌江流域的综合整治和环境生态建设，不利于社会稳
定，不利于政权建设，从而严重影响了龙港城市综合竞争力的提升，最终导致区域发展的缓慢。龙港的行政区划体制非改革不可！
(3)龙港镇行政区划体制改革的思路。
改革的原则：
――远近兼顾与相对稳定相结合。即兼顾近期利益与远期规划，尽量使行政区划做到相对稳定，克服行政区划调整中的随意性；
――方便管理与精简高效相结合。即按照"小政府，大社会"的原则，构建新的行政管理体制，力求管理方便，机构精干，高效有序；
――自下而上与自上而下相结合。既要考虑基层政府和群众的意见，也要从全局利益出发，与全局总体规划相协调；
――行政区、经济区与流域区相结合。行政区划的调整要有利于经济区的发展，有利于流域区的综合开发、整治，有利于区域整体利益的充分发挥；
――规范统一与因地制宜相结合。即尽可能地按照现有的行政区划法规进行调整，同时要从龙港地区的实际情况出发，允许有一定程度的创新；
――科学合理与可操作性相结合。区划调整的方案既要科学合理，也要具有可操作性，能为有关各方所接受，使区划调整中的矛盾减少到最小程度，保证社会的稳定。
改革的方案：
――在现有的行政区划法规框架内进行调整。
其方案有：
①龙港镇切块设市。以现有镇域为基础，适当从苍南县划入部分相邻乡镇，单独设市；
②苍南整县改市。县城搬至龙港，命名龙港市；
③龙港镇与鳌江镇合并切块设市。保留苍南、平阳县制；
④苍南与平阳合并。设地级市，市政府驻鳖江镇或龙港镇，市下设鳌江、龙港二区，并辖平阳、苍南二县，命名龙港或鳌江或龙鳌市；
――突破现有的行政区划法规，创新行政区划体制。
其方案是：实行县下辖市。即龙港设市，但仍归属苍南县管辖。
上述方案各有优缺点。其中①方案符合龙港现状，比较科学，且有福建石狮模式可供借鉴，较具有
可操作性。其与苍南县的利益矛盾可通过政策调整(如若干年内税收体制不变)解决；②方案操作比较容易，但县城搬家耗资巨大，并可能导致原县城的相对衰落，整县改市的弊端也没有解决；②方案是理想的模式之一，符合城市发展的客观规律，但涉及两县两镇之间的利益矛盾较多，难以处理和操作；④方案符合城市体系规划的要求，比较理想，但利益关系十分复杂，还涉及与温州市的关系，更难以操作；至于县下辖市的方案，在目前尚未改革行政区划法规的情况下，不具有操作性；同时，从龙港的实际情况看，县下设市并不能解决城市的快速发展和行政管理体制的矛盾。
应当指出，行政区划的调整是关系地方全局利益和发展的大事，既要积极，也要慎重，特别是类似龙港这样特殊地区的行政区划体制问题十分复杂，在深入调查的基础上，进行严密的科学论证是十分必要的。
四、几点启示
龙港的发展和问题给我们如下诸多启示：(1)乡村城市化是我国城市化的主流；(2)市场经济体制下的自下而上城镇化模式，应逐步成为我国城市化的重要模式，在许多地区甚至是主要模式；(3)在相当长的时期内，行政区划体制的调整仍是中国推进城市化的重要手段
