任进：日本地方自治制度的新发展
推荐者：尤陈俊 发表时间：2004-9-1推荐程度： ★查看作者信息
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自1949年的《休普建议》（联合国有关日本税制的调查报告）以来，在日本，对于推动地方分权的问题，提出过很多方案。特别是近几年来，国际社会不断发生变化，为适应这种国际形势的变化并适应高龄化社会的到来，日本需要改变社会功能过分集中于东京的状况并建立富于个性的地区社会，人们呼吁从根本上重新认识以往的中央集权型行政体系，建立能使国民有充裕感的地方分权型社会。
一、地方分权的推进
日本一直实行地方自治制度，并在宪法上作了明确的规定。但长期以来，中央政府对地方的控制很严。中央的控制手段，一是“机关委任事务制度”，即中央政府各省厅委任地方公共团体办理的事务，中央政府各省厅有权进行指挥、控制或监督。在都、道、府、县一级，“机关委任事务”占到全部事务的70-80%。二是地方交付税制度，即转移支付制度。目前，国税约占全部税收的2/3，地方税占1/3，而国税的50%左右要通过“地方交付税”的形式返还地方，但返还时不是等比例返还，而是根据地方的实际情况由中央决定返还多少；三是在人事方面，大多数的都、道、府、县长官出身于中央省厅，同时，从中央派遣或转职的地方官员也很多。原自治省（2001年与邮政省、总理府总务厅等合并为总务省）是中央与地方的联结点，权力很大，所有中央资金都通过自治省一个渠道下到地方。中央与地方名义上是对等的行政实体，实际上是上下级关系。因此，多年来，改革中央集权制扩大地方分权的呼声一直很高，地方分权运动的时机趋于成熟。[1]
（一）《地方分权推进法》的制定
1989年2月20日，第二次临时行政改革审议会提出了《关于中央与地方的关系的答询报告》，除提出多种改革方案外，还提出了设立地方公共团体“广域联合体”和“核心市”的建议。1992年，第三次临时行政改革审议会“富裕生活部会”提出了设立地方分权实验区──“特例自治体”的建议，虽在表面上被政府采纳，却因中央政府官僚的抵制而被抽掉了实质内容，因而受到舆论批评。
1993年6月，日本参众两院一致通过了《关于推进地方分权改革的决议》。1994年1月，内阁设立了行政改革推进本部，并在其之下设立了地方分权部会。该部会提出的“意见书”中写明应该废止机关委任事务。1994年12月25日，日本村山内阁通过《关于推动地方分权的大纲方针》，确定了地方分权改革的基本方向，并决定制定关于促进地方分权的基本法律。1995年5月19日，日本国会通过《地方分权推进法》，同年7月3日，《地方分权推进法》实施。
根据《地方分权推进法》，在总理府设置作为调查审议机构的地方分权推进委员会，委员会就推动地方分权的具体方针向内阁总理大臣提出建议，政府必须尊重委员会的建议，制定《地方分权推进计划》，规定必要的法律或财政措施。
《地方分权推进法》的内容共四章和一个附则。四个章节为：（1）包括目的、基本理念、职责在内的总则；（2）关于推动地方分权的基本方针；（3）地方分权推进计划；（4）地方分权推进委员会。其有效期为5年（2000年5月延长了一年）。
（二）地方分权推进委员会的工作
依照《地方分权推进法》设立的“地方分权推进委员会”于1995年7月3日开始工作。根据地方分权推进委员会以及日本政府必须在5年内完成分权改革的方案设计、立法和监督实施工作的日程安排，地方分权推进委员会先后于1996年12月、1997年的7月、9月、10月向日本政府4次提出了设计改革方案的“公开提议”（劝告）。
地方分权推进委员会在“公开提议”中提出了关于中央与地方的作用分工的基本构想，主张将中央政府与地方公共团体的关系由上下、主从关系改为对等、协作关系。具体而言，就是废止机关委任事务制度，把地方公共团体的事务重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”两部分。
所谓“自治事务”，是指地方公共团体所执行的除“法定委托事务”以外的事务。具体而言，就是历来的地方公共团体行政事务以及原“机关委任事务”中被归类为地方公共团体事务的内容。
所谓“法定委托事务”，是指法律或政令规定的由地方公共团体依据法令执行的事务中本应由中央政府或都、道、府、县政府职能范围内的事务，并且中央政府或都、道、府、县政府必须确保对这些事务的正确处理（这些事务是出于便利和提高工作效率的考虑而在法令上规定由地方公共团体执行）的部分。《地方自治法》附表一和附表二对其内容作了规定，具体包括护照的签发、国道的管理、国家指定的统计事务等。
地方分权推进委员会还提议以一般法规规定中央政府参与地方公共团体事务的基准，并提议建立处理对于对等、协作关系的中央与地方公共团体之间的讼争的机构等。
1999年的第5次“公开提议”的内容，包括重新审视公共事业以及重新审视中央政府所制定或参与的各种开发、整备计划等。
（三）《地方分权推进计划》的制定
桥本内阁于1998年5月制定了“第一次地方分权基本计划”。除了采取必要的法律或财政措施外，还对地方公共团体提出了要求。第二年3月，内阁根据地方分权推进委员会提出的第5次“公开提议”，制定了“第二次地方分权基本计划”。与此同时，内阁有关部门开始紧锣密鼓地根据上述计划起草修改相关法律的方案。
（四）《地方分权一览法》
根据《地方分权推进计划》，1999年7月8日，日本国会通过了《有关推动地方分权相关法律建设的法律》（《地方分权一览法》），同月16日，政府公布了该法，并从2000年4月1日开始施行（除部分内容外）。
根据内阁在最大程度地尊重地方分权推进委员会四次“公开提议”的基础上制定的《地方分权推进计划》，《地方分权一览法》对《地方自治法》以及有关法律进行了必要的修正，其内容大致如下：
一是明确了中央政府和地方公共团体的作用分工。作用分工的基本方针是：中央政府主要承担在国际社会中的国家事务，以及那些以实行全国性统一规定为宜的事务等，而有关居民日常生活方面的行政事务则尽量由地方公共团体承担。
二是废除机关委任事务制度。为建立中央政府与地方公共团体之间对等、协作的新关系，废除机关委任事务制度，将地方公共团体的事务内容重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”。同时，废止地方事务官制度。
三是重新审视中央政府的干预等。《地方自治法》规定了有关干预的基本原则、对每一新种类事务的干预的基本模式、干预的程序及对干预过程中产生的讼争的处理方式，同时，还规定依据个别法律进行的干预应在基本模式的最小限度内。
四是推动权限的委让。通过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到都、道、府、县，同时将都、道、府、县的权限下放给市、町、村。与此相关联，通过《地方自治法》的修订，建立了特例市制度。
五是重新审定“必置规制”。通过个别法律的修订，废除或放宽关于地方公共团体的人员配置、组织构成等的硬性规定，尊重地方公共团体的自主性组织权并推动行政工作的综合化和高效化。
六是建立健全地方公共团体的行政体制。促进市、町、村的自主性合并，提高地方议会的活力，放宽核心市的指定条件等，以进一步提高地方公共团体的行政、财政能力并建立健全行政体制。
（五）地方分权改革推进会议
地方分权推进委员会分别于2000年8月、2000年11月和2001年6月向内阁总理大臣提交了《监视活动结果意见书》、《关于推动市、町、村合并的意见书》和《最终报告书》。2001年7月，地方分权推进委员会解散后，在内阁府设立了地方分权改革推进会议。它作为内阁总理大臣的咨询机构，设置期限为3年，其目的是，在进一步推动地方分权的宗旨下，对一些重要的事项，如中央政府与地方公共团体的作用分工事务、有关事务以及税收财源分配的理想形式、地方公共团体实行行政财政改革等行政体制建设和其他地方制度等进行调查和审议。地方分权改革推进会议于2002年10月发表《有关事务及事业的理想形式——旨在建设一个自主自立的地区社会》，对中央政府与地方公共团体的作用分工事务及事业的应有形式提出了意见和建议，并于2003年6月发表《有关三位一体的改革意见》，阐述了对三位一体改革具体内容的意见。地方分权改革推进会议并将对地方行政体制的理想形式进行探讨和提出意见。[2]
（六）改革地方财政制度
在此次地方分权改革中，日本对地方财政制度也进行了改革和调整，如对地方交付税和国库补助金制度进行改革，扩大地方财权。根据2000年4月实施的《地方分权一览法》，从2005年4月起，地方债的发行将从原来的审批制改为协议制。[3]
二、建立健全地方行政体制
在地方分权的潮流中，人们开始认识到由地方公共团体进行的体制建设的重要性。地方公共团体为加强行政、财政能力而逐步对相应的制度进行修改，各地方公共团体正在致力于行政体制的建立健全。
（一）核心市制度
通过1994年6月对《地方自治法》的修改，日本开始实行核心市制度。目的在于，对于具有较大规模能力且在地域中发挥中心城市作用的市，强化其事务权限，使其能够在与居民日常生活密切相关的方面为居民提供相应的行政服务。
成为核心市必须具备的条件是：人口在30万以上且面积在100平方公里以上；由符合上述条件的市提出申请，经政令批准后成为核心市。
政令指定的核心市能够处理政令规定的事务，但由都、道、府、县进行地区统一处理更有效的事务除外。核心市的行政事务包括对养老院开设的审批和监督，对街区化地区或街区化整顿区域的开发工程的审批，对一般废弃物处理设施建设的审批和现场检查等。[4]
（二）特例市制度
随着《地方分权一览法》的制定，《地方自治法》得到了修订，并从2000年4月1日起开始实施特例市制度。特例市制度的目的在于以市、町、村为对象实行权限委让。
成为特例市必须具备的条件是：人口在20万以上；由符合条件的市提出申请，经政令批准后成为特例市。
特例市能够处理与核心市同样的行政事务，但由都、道、府、县进行地区统一处理更有效的事务除外。特例市的行政事务包括对开发行为的审批等。[5]
（三）广域联合体制度
在实行核心市制度的同时，经修订的《地方自治法》还规定实行广域联合体制度。
广域联合体制度的目的在于，对地方公共团体面临的多样化的广域行政需求作出切实有效的对策，同时，对接受中央政府权限委让进行相应的体制建设。
普通地方公共团体以及特别区为能够切实地处理涉及广域地区的行政事务，通过协议制定有关的规约而建立“广域联合体”。都、道、府、县加入的“广域联合体”须经中央政府自治大臣（现总务大臣）批准；其他的“广域联合体”则须经都、道、府、县知事的批准。
“广域联合体”是属于以往的“地方公共团体组合”的一种类型，但它与“部分事务组合”等有所不同。都、道、府、县加入的“广域联合体”能够从中央政府直接接受权限或事务委任，而其他的“广域联合体”能够从都、道、府、县直接接受权限或事务委任。同时，为提高权限委让的实效性，“广域联合体”可以向中央政府等提出权限或事务委任的要求。此外，“广域联合体”议会的议员以及首长通过直接选举或间接选举产生，与普通地方公共团体相同，居民可对“广域联合体”直接提出要求。
1996年4月大分县大野郡的8个町、村建立了全国第一个“广域联合体”。[6]
（四）市、町、村合并特例法
1965年制定的《关于市、町、村合并特例的法律》（《合并特例法》）规定了有关法律的特例措施，以推动市、町、村顺利地实行自主合并。[7] 1999年，在不变更有效期限的情况下，日本国会根据《地方分权推进计划》对《合并特例法》作了必要的修改
《合并特例法》作了有关推进市、町、村自主合并的规定，其宗旨在于：不是以中央政府或县为指导，而是在尊重市、町、村自主性前提下积极创造有利于市、町、村合并的环境条件。根据《合并特例法》，对于合并后的市、町、村的各方面工作实行特例措施，并形成制度。
在财政措施上，规定延长普通交付税的合并转算期，以免合并后的市、町、村蒙受损失。同时规定，在合并后的街区建设经费方面，实行地方债优惠政策。
此外，为积极创造有利于市、町、村合并的环境，还设立了有关议员在任和定员的特例，有关都、道、府、县议会议员选举区的特例和有关市的必备条件的特例等。
同时，还设立了居民提议制度，根据规定，如果具有参选权的居民的1/50以上的居民的签名，可以要求设置合并协议会，同时，居民可以直接参与实施合并的有关程序。合并协议会是在《地方自治法》意义上的协议会，准备实行合并的市、町、村就合并是否适当等各种合并条件进行协议。目前，所有符合《合并特例法》的合并都曾设有合并协议会。[8]
（五）行政改革的措施
地方分权的发展，要求作为地方分权主体的地方公共团体建立起精简、高效的行政体系。同时，地方公共团体处于非常困难的的财政状况。以1999年为例，整个地方公共团体的债务余额达到188兆日元，加上中央政府债务余额，共约达666兆日元（除去交付税特别会计的重复部分），因此，人们强烈期望地方公共团体进行彻底的行政和财政改革。[9]
在这种情况下，各地方公共团体根据各自以居民意见为基础制定的行政改革大纲，对行政事务和有关事业及组织和机构进行重新审视，在职员定员、工资合理性、职员能力开发和理念更新等各方面采取了相应的改革措施。
进入21世纪，在地方自治的新时代，日本总务省官员表示日本要继续推进地方制度改革，在地方公共财政改革、行政评价制度、信息公开、地方公共团体组织合理化、合并市町村等面采取新的举措，并在2005年颁布新的《合并特例法》。[10]
值得注意的是，随着地方自治的发展，一些县、市（如青森、岩手和秋田县等）要求合并的呼声也日益高涨，而按照《地方自治法》的规定，如果都道府县打算合并或分割、废止，必须由国会单独制定特别法；此外，依据日本宪法第95条的规定，仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定。为顺应合并的要求，总务省决定重新检讨《地方自治法》。按照总务省的初步构想，首先要修正妨碍合并的现行规定，并简化相关手续（如都道府县议会通过决议，就可直接向中央提出申请合并。一旦国会审议通过，首相可立即公告施行）。总务省草拟的《地方自治法》（修正草案），将向国会提出。如果获得国会通过，预计这将是明治时代以来，承袭110多年的地方自治制度和行政区划分的重大变革。[11]
注释：
[1]中编办赴日本考察团：《日本行政改革的最新走向》，载《中国机构》，2001年第3期。
[2]（日）财团法人自治体国际化协会编：《日本的地方制度》，2004年中文版，第61-63页。
[3]（日）财团法人自治体国际化协会编：《日本的地方制度》，2004年中文版，第55页。
[4]在核心市制度建立后，1996年4月1日，宇都宫市和新潟市等12个城市首先成为核心市，接着，1997年 4月1日有秋田市和郡山市等5个城市、1998年4月1日有丰田市和福山市等4个城市、1999年4月1日有长野市等4个城市、2000年4月1日有旭川市和松山市、2001年4月1日有横须贺市、2002年4月1日有奈良市和仓敷市、2003年4月1日有川越市和船桥市等6个城市，先后被指定为核心市。截至2003年4月1日，全国共有35个核心市（静冈市与清水市于2003年4月1日合并）。
[5]截至2003年4月1日，全国共有39个特例市。
[6]截至2003年7月，全国共有86个“广域联合体”。
[7]《合并特例法》的期限曾于1975年、1985年和1995年分三次延长10年，其现在的有效期为2005年3月31日。
[8]截至2002年6月24日，在83个地区中，共有过136次居民提议，其中16个地区设置了合并协议会。2002年4月日，冲绳县的具志川村与仲里村合并为久米岛町，这是全国首例根据居民提议而实现的行政合并。
[9]（日）财团法人自治体国际化协会编：《日本的地方制度》，2004年，第66页
[10]嵨津昭：“世纪の间の地方自治”，季刊行政管理研究(2001.3.No.93)。?
[11]“日本地方自治法和行政划分可能出现重大变革”，2003年12月31日《凤凰卫视》。
来源：中国宪政网
