适应区域经济发展 调整我省行政区划新华网安徽频道 2004-01-12 17:29
民盟安徽省委员会
区域经济的快速发展，经常与现行行政区划发生矛盾，影响了社会资源综合效应的发挥和政府管理效率的提高。顺应区域经济发展新态势，对已有行政区划进行必要的调整，是我省在新一轮发展中优化区域经济布局、加快发展的一项重要而紧迫的工作。
一、我省行政区划不适应区域经济发展的现状分析
行政区划是国家综合考虑政权建设、经济发展、人口地理和历史文化等因素，对国土进行行政管理区域的划分。安徽行政区划的总体框架确定于上世纪五十年代，此后虽然不断有所调整，如撤销徽州地区设立黄山市、将原阜阳市一分为二、 以及先后实行的市带县、地改市等，但基及面貌并没有发生大的变化。原有行政区划的设立和调整，主要依据地理区位特征和便于行政管理的原则而展开，尽管有时也考虑到经济发展因素，但经济因素并不占主导地位。这使行政区划的现状难以适应区域经济发展的要求，其突出矛盾主要表现在以下几个方面：
(一)不少城市行政区划至今仍是郊区包围城区的封闭式结构，严重制约了城市经济和乏：会的发展。我省许多城市的行政划区都是小城区、大郊区，郊区呈环状包围城区的格局。这不仅使老城区人口密度越来越大，交通堵塞日益突出，环境质量不断下降，而且限制了城乡之间人流、物流和信息流的互动， 阻碍了城市的外延扩张，影响了城市总体发展规划的实施。正是存在这些弊端，芜湖市于上世纪九十车：代初率先撤消郊区，将城市区划面积扩展3倍以上；2002年，合肥市也对行政区划进行较大调整，撤消郊区建制，并将肥东县的一部分划入市区范围，有效解决了城市发展空间不足的问题b实际上，随着多年的发展，几乎所有城市的城区都已突破原有行政区划的边界，延伸到郊区甚至周边县城之内， 同时郊区的许多区域也已经城市化。因此对一些市的行政区划进行调整，是遵循客观规律不得不做的重要工作。
(二)一些行政区划与经济区域错位，不利于区域经济的资源整合和加快发展。如凤阳县紧邻蚌埠市，如今蚌埠市城市发展已拓展到凤阳县边界，距凤阳县城仅8公里，而凤阳县离滁州市有127公里，却属于滁州市管辖。尽管凤阳、蚌埠两地都有实现经济一体化发展的主观愿望和客观条件，但分属不同的行政区划却在两者之间筑起一道无形的屏障，阻碍了两地更好地携手发展。再如，宿州市所管辖泗县、灵壁、萧县、砀山像一条巨蟒横卧在安徽最北端，中间嵌入一个淮北市，势有拦腰割断之感。实际上，萧县和砀山已经成为淮北市的经济腹地，但两县却归宿州市管辖。这不仅对淮北市加快城市转型，即由煤电工业为主体的单一产业结构向多元化产业结构转变增加了难度，也不牙lj于萧县和砀山的发展。还有一些行政区划边界相互交叉，如八公山分属淮南、六安两市管辖，造成管理中职能不清，好事互相争利、困难彼此推诿的现象时有发生；位于菜子湖畔的大片铜矿在安庆市辖怀宁县境内，却归铜陵市管辖，两者管理重叠，增加了行政管理成本。
(三)市级行政区划过小，城市的经济中心功能较弱，对周边地区的辐射带动能力不强。城市是行政区域的中心，也是区域经济发展的动力源。可是，我省市级行政区划明显偏小，全省经济区域行政分割现象较为突出，这既影响了各地资源在更大范围流动和整合，也影响了市域经济发展的规模和速度。对此，只要将华东六省2002年度市级行政区划与经济发展的相关指标作一比较，就可明显看出。
由以上对比可见，在华东六省中我省省辖市数量最多，但市均GDP和地方财政收入最低，市均所占国土面积也偏少。由于市级行政区域管理幅度过小，运远不能适应区域经济发展具有开放性、扩张性和一体化的需要， 因而制约了市域经济做大做强，这也是我省至今没有形成一个经济辐射力强、带动力大的现代化大城市的原因之一。上述分析表明，我省行政区划与区域经济发展之间明显存在着非协同性。如何运用调整行政区划的杠杆，优化区域经济布局，培育区域经济优势，从而推动全省经济的发展，乃势在必行之大事。
二、我省行政区划调整的基本原则和总体思路
行政区划调整是一项具有战略性、牵动性的系统工程。其具体工作的开展，要遵循积极调整和保持稳定相结合、行政区域与经济区域相协调、合理开发与保护资源相统一、科学规划与稳步推进相配合的基本原则，做到强化中心，优化布局，有利发展，便于管理，使我省行政区划和区域经济形成良性互动发展的局面。根据省委、省政府在国民经济和社会发展“十五”规划中对全省区域经济发展作出的战略部署，结合我省城市布局和区域经济发展非均衡性的特点，近期行政区划调整拟围绕以下思路展开：
(一)着重调整合肥、芜湖、黄山、蚌埠等城市的行政区划，增强这些城市的区域中心功能和辐射带动作用。城市是区域经济发展的核心。城市规模越大，发展水平越高，其集聚力越强，辐射面越大。城市规模小、布局散、功能弱，是我省经济发展的一大弱点。因此，拓展中心城市的发展空间，发挥中心城市对周边地区的拉动作用，是我省经济发展的当务之急。
合肥作为安徽省的省会，尽管经济总量在全省居领先地位，但“首位度”明显偏低，经济实力尚不足以拉动所辖三县，以至长丰县至今仍是国家级贫困县。近年来，合肥市积极推进现代化大城市建设，城市规模迅速扩大，综合经济实力显著提高。在中国城市规划设计院、 同济大学、雨京大学为合肥编制的三套城市发展规划中，都提出了引湖入城，营造合月巴区位优势的方案。这就需要将巢湖市管辖的一部分划归合肥，一方面有利于合肥建设沿湖经济旅游区，把合肥打造成现代化的湖滨园林城市，另一方面也有利于建立合肥港，打通合肥水路运输的新脉络。
芜湖作为皖江经济的龙头，在“九五”和“十五”规划中，都提出借鉴南京、武汉、重庆竿地跨江发展的成功经验，在长江北岸建设沿江工业园区和物流中转基地。尽管规划已经得到省政府的批准，但出于长江北岸的；乇为县、和县归巢湖市管辖，致使规划无法实施。近两年， 中石油等一些特大型企业已与有关方面洽谈在长江北岸投资大排水、：巨化工沿江工业的意向。我们应抓住东部有关产业向中西部转移均机遇，将无为县、和县划归芜湖管辖，并将两县沿江一部分乡镇划为芜湖市辖区，连同二坝一起建立芜湖北区， 以有利于芜湖更加充分利用长江黄金水道、长江大桥及合巢芜高速公路等资源，使芜湖经济发展插上又一副翅膀。
原徽州地区不仅是闻名世界的自然风景旅游胜地，还是博大精深的徽文化诞生的沃土。上世纪八十年代，为了打黄山牌，撤消徽州地区设立黄山市，将旌德、绩溪划归宣城管辖，把原太平县等改为黄山区。这样虽然有利于宣传黄山，吸引人们注重利用山上旅游资源，却淡化了山下丰富的徽文化资源， 降低了皖南地区旅游的综合效应。随着西：总、宏村被列入世界文化遗产名录及文化旅游的不断升温，今年黄山山下文化旅游收入已与山上风景游的收入持平，预计明年山—；收入将超过山上收入。这不仅表明徽文化的强大魅力，也启示我们要打响“徽文化”和“黄山”两张牌，形成山上风光游和山下；文化游的产业链条，提高旅游经济区的综合效益。为此，有必要设立徽州市代替现行黄山市建制，将旌德、绩溪划入徽州市以恢复徽州文化圈的相对完整性，并相应调整有关区、县的区划范围。
蚌埠是安徽北方最大的交通枢纽，也是整个皖北地区最能发挥中心功能的城市。省委省政府在《加快皖北地区经济发展的意见》中，即对蚌埠提出了建设皖北加工、商贸、科技区域中心城市的要求。可是，蚌埠的行政区划是典型的郊区包围城区的城郊分割型结构，城区面积过小，严重阻碍了城市的发展。从蚌埠周边的空间区域看淮河北岸为河流冲积的沙质地貌，不宜进行大规模的基础设施建设，蚌埠的下一步发展惟有向东、西扩张。因此，蚌埠行政区划调整，要在打破城郊分割、实现城郊合一的基础上，把凤阳县划归蚌埠市管辖，并将凤阳、怀远两县与蚌埠紧邻的部分划为市辖区，以使蚌埠的中心城市建设有足够的发展空间。
(二)注重矿产资源型城市的区划调整，为这些城市的转型和发展提供条件，更好地发挥其：在区域经济扩张中的作用。我省矿产资源丰富，是全国重要的煤炭、钢铁和铜的生产基地，有淮北市、淮南市、马鞍山市、铜陵市四大矿产资源型城市。经过多年发展，这些城市不仅对周边地区都有较强辐射带动能力，而且随着各市由单一产业结构向多元化产业结构的转变，迫切需要拓展城市发展空间。可是，出于这些城市原来只是作为“国家能源、原材料基地”而建，每市只辖一个县(淮北市辖濉溪县、淮南市辖凤台县、马鞍山市辖当涂县、铜陵市辖铜陵县)，发展空间不同程度受阻。调整这些城市的行政区划，不论是从城市本身的发展看，还是从区域经济的发展看，都显得尤为必要。如将砀山县和萧县划入淮北市，既符合经济地理原则，也有利于淮北市发展壮大，同时可拉动砀山、萧县更快发原：。将寿县划归淮南市，有利于淮南市统筹规划，联合开发历史名山八公山和历史名城古寿州， 以文化旅游推动淮南产业结构调垄：，促进区域经济发展。
(三)在观念上淡化行政区划界线，强化区域经济开放性意识，按照现代市场经济规律推动我省加快发展。行政区划是国家根据行政管理的不同层次对管辖区域的划分。不同行政区划既相互分割， 自成体系，又具有相对稳定性。而区域经济发展具有开放性和持续变化性，它通过商品、要素以至企业的不断流动来实现产业结构和区域布局的优化，达到扩大规模和提高效率的目的。因此，行政区划一般多滞后于区域经济的发展，我们不能也无法不断根据区域经济的发展变化来调整行政区划。面对全国各地、全省各地抢抓机南、竞相发展，纷纷打造“经济圈”、构筑“经济带”的态势，在现阶段区域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，我们要淡化行政区划界线，树立区域经济开放性、扩张性和一体化的意识，加强与省内、省外乃至国际经济的协作和融合，使安徽经济不断跃上新的发展平台。
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