标 题: [转载]“空城”现象：“造城” 令中国城市意乱情迷
http://finance.sina.com.cn 2004年08月16日 10:30 《中国经济周刊》杂志
当前中国城镇经济中出现这样的悖论：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，而
非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现不知道该用
什么实质性产业去填充这些土地，然而，一起起“造城”运动仍在继续甚至蔓延……
★《中国经济周刊》记者穆易 /北京、华东、西北报道
华东某地级市——Z市东、北两面多山，西、南两面多水，一片平畴阔野。
记者坐出租车从Z市老城区到新城区，时速平均100公里/小时，用了20多分钟，司机
称“新老城间的距离足有30公里”。
沿着正在修建的通往新城的光明大道，记者看到正在建的办公大楼一字排开：中国
银行Z市分行办公楼、公安局指挥中心大楼、航运管理局办公楼等。而漂亮的市委市政府
办公楼也已经启用。
被迫“突围”
“可以说Z市现在的发展有部分原因是市府的搬迁，而提起这个搬迁就不得不说起Z
市的过去啊”，Z市有关官员在接受记者采访时不禁感慨：“1998年是我们市最艰难的一
年，似乎天要塌下来了。”
Z市是一座因煤而建，因煤而兴，亦因煤的枯竭而面临困局的资源型工业城市。
当地一位官员在接受媒体采访时曾用“四了”概括了1998年的“惨状”：大的垮了
，Z市矿务局5个骨干大矿资源枯竭后破产；小的关了，全市157处煤矿关闭91处，129家
水泥厂关闭43处；价格降了，煤炭价格下跌40%左右；贷款的路断了，省里的4家国有商
业银行同时把Z市列为金融高风险区，只收不贷。
他说，现有的Z市中心城区是在原Z市中心煤矿(现已枯竭)的周边兴建起来的，自民
国初期一直到现在。随着煤炭的枯竭和社会的发展，现有中心城区的区位劣势正在显现
出来，现有中心城区已经被边缘化了。
于是，Z市政府“乾坤大挪移”式的城市搬迁计划顺理成章地出笼了。
按照Z市政府新的规划，在现有城区和新城区之间，将形成一个新的文化、高新技术
产业带。的确，Z市的市府搬迁计划给Z市的发展提供了新的想象空间。
大规模“造城”
就在大道南侧，记者注意到一座在建的办公楼。
当记者以投资方的身份表示想考察项目时，已经下班并离开办公室的三位工作人员
热情地接待了记者，并详细解答了记者的问题，同时没有忘记为记者描绘一幅远景规划
图：“Z市高新区规划用地15万亩，其中Z市世纪高科产业园占地1000多亩地，规划有科
技孵化区、中心景观水系、会所等。这都是我们负责的，只要投资项目大，要多少亩地
都没有问题。” 其中一位自称是市委组织部的主任说。当记者表示为土地手续担心时，
这位先生说：“这我们包了，肯定没问题。”
而记者手头得到的有关Z市世纪高科产业园的宣传画册上却明确显示：规划用地769.
5亩，规划建筑面积719.4亩。这个数字与上面那位主任介绍的用地数相差了两百多亩。
当地有关部门还给记者出示了一份材料：Z市高新技术产业开发区，是1990年经省人
民政府批准成立的、Z市唯一合法的省级高新技术产业开发区。2003年6月，省人民政府
又批准了该市高新区东区41平方公里建设规划。
有关部门也指出， 2003年我们决定在新批的41平方公里规划区内建设“高科技孵化
园”和“留学生创业园”。该项目于2003年6月初批准立项，2003年7月初开始建设。
这份材料强调：该项目建设符合中央文件精神，符合土地利用和城市规划，审批程
序合法，用地手续已依法上报待批。
Z市国土资源局一位副局长也向《中国经济周刊》证实，“已经上报了，但还没有批
下来”。
而记者却已看到不少施工的场面。几位接受采访的当地官员都表示，“等不及了，
等批下来，项目早飞了”。
当问及Z市的开发区一共有多大面积时，那位副局长表示“不清楚”。
经济开发区的“野心”
令人难解的用地情况并不仅仅存在于Z市高新技术产业开发区，Z市的经济开发区的
也有类似情况。Z市经济开发区管委会胡主任告诉记者：“该开发区所用土地经山东省批
准的是16500亩，而其规划是45000亩。”
据材料显示：Z市经济开发区是1992年经省人民政府批准，市中区所属的、Z市重点
规划建设的、合法的省级经济开发区，是Z市区向西滚动发展，新老城区、新老工业区融
为一体的结合部。
该材料还说：经济开发区批准规划面积20700亩。目前建成区已达13200亩，入区建
设共89个项目。在这89个项目中，依法征用和办理使用土地的项目有41个，占地78.34亩
，而其它48个项目用地2244亩，在2003年全国开展的土地市场治理整顿中，已依法进行
了查处，其用地手续也已按上级有关规定上报待批。
知情人士告诉记者：“该开发区以西，用地基本上都有问题。”但针对这种说法，
当地国土资源部门拒绝对记者做出回答。
记者在现场看到的仍然是在建项目。“都是这半年开始建的，”附近某村的几位村
民告诉记者。
按既定规划，另外所剩的土地如何规划，这也是摆在Z市面前的实实在在的问题。
寂寞的“城”
在Z市区北部，有一条远近闻名的商业街。全长近889米，占地120亩，总建筑面积11
万平方米，有商铺400个。该街于2003年底竣工，分为东西两段，分别由香港和市本地的
两个企业开发。
该商业街实行了极其优惠的政策，比如收取较低的租金、免除头一年的租金等，但
是它并没有带来预期的效果，其经营很不令人满意。据介绍，西段的情况好一些，可是
商铺出租率才不过30%，东段就更糟了，只有寥寥几家。
Z市的另一座商城，比商业街的开发早一些，总建筑面积5万平方米，然而店铺也没
有几家。一位市民说：“没有较大的市场容量，没有足够的消费能力，这些地方就成了
泡沫。”
一方面是造城的扩张，一方面是没有相应的市场容量，空城的出现也就成了必然。
另外，Z市政府为了推行其“全民招商引资战略”，还不遗余力地成立许多专门的招
商局，打出“Z市以外就是外，利用外力发展Z市”、“不求所有，但求发展”的口号。
当地政府官员介绍，每一位为Z市拉来投资项目的人，都会得到占项目总投资额10%的奖
励。“几乎每个部门都有招商任务，都设有招商局。”一位官员说。
“如果你能给Z市带来一个项目，你就是我们的上帝。”这位官员告诉记者。
而此时强烈想要靠“造城”吸引投资来发展的Z市，显然没有听到专家的强烈呼吁：
“莫要让城镇成为空壳，莫要人为地建造空城”！
“空城”运动：扑不灭的火焰
“全国那么多地方都在搞城镇化，都在搞开发区，你为什么仅仅盯上我们Z市呢？”
经常出外考察的当地一位官员并无恶意地问记者。
很显然，建造新城的盲动不仅仅是Z市独有。本文之所以隐去Z市的真名，也是希望
读者能从全国范围内关注各地普遍存在的“空城运动”。
“造城” 令中国城市意乱情迷
近年来，全国各地大中城市由大力开发新区演变而来的“造城运动”备受争议。
陕西省扶风县违规圈占农民良田1000多亩建设“新区”，由于规划不切实际，一些
肥沃的良田成了荒草地，宽敞的马路成了晒麦场。除了几家政府机关入住外，耗资近2亿
元建设的“新区”内冷冷清清，如同一座“空城”。
对于一个县级市来说，江西丰城新区建设也确实是“大手笔”：规划总用地3.3万亩
，目前已征用1.1万亩，“预征”7000亩。新区的新城大道宽100米，紫云大道宽80米，
人民广场面积达176亩，当地群众形容丰城新区是“道路超过北京三环，广场超过天安门
广场”。
新区的建筑更是够“派”。居于中心的是“行政中心大楼”，为市委、市政府所在
地，占地近百亩，楼内自动化设施一应俱全，每天养护费就超过1万元。
中原某城市，上世纪90年代风风火火地在西边建了一个高新技术开发区，结果只留
下了许多烂尾楼，杂草丛生。这个世纪一开年，又同样风风火火地在城东边大兴土木。
当然名字不叫开发区，改叫CBD了。
应该说，开发区这个词已经没有10年前那么响了。作为上一次激情的标志，中国几
乎到了县县有开发区的地步。据统计，目前国家级高新技术开发区就有53个，地方还有
多少就没人能够说得清了。
在一些开发区，可以看到这样的景象：高楼大厦里，开发的是卖饭的、泡脚的、打
球的，只能从保龄球道、药浴脚盆、油条豆浆里去找寻高新技术。
上个世纪的一次城市化激情，在这个世纪留下了一个个空壳的现状，开发区的名声
也大不如以前了。
但是，开发区仍在以各种名义悄悄地建，建起来的新城该用什么去填充却在激情中
变得不再重要。
“空城”用什么填补？
Z市政府在其2003年工作报告中，对经济发展现状做了一个描述：全市经济总量仍然
偏小，经济运行质量不高，产业结构和产品结构不合理的矛盾比较突出；经济增长基础
较弱；财政收入总量偏小，人均占有财政收入偏低……
由此看来，Z市经济基础并不够强大。那么随之而来的问题是：即使所有的手续完全
合法，那么如此庞大的新城靠什么支撑？在接受采访的数位官员也没给出现实的答案。
那么，当前所描绘的“园绿林秀皆成画，水光山色入城来”的辽阔壮观会展现在人
们的眼前吗？现在，似乎没有人能给出明确的答案。
当前中国城镇经济中的悖论是：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，大多数情
况下并非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现，不
知道该用什么实质性产业去填充这些土地。
要解决“空城”现象，中国城市科学研究会秘书长顾文选建议，必须抓好两个点，
即以规划为龙头，以产业为支撑。他强调，规划是前提，各地区要探索一条适合自己科
学发展的城镇规划，正确确定小城镇建设规模，突出特色，因地制宜，确定各自的发展
性质、发展方向和推进速度。他还特别支持，城镇规划要鼓励群众的参与，体现群众的
意愿；在产业建设上，要逐步改变城镇“生产低、小、散，组织化程度不高”的特点，
巩固小城镇的传统产业，发展壮大科技型产业，引进和扶持劳动密集型产业。
关于城市化问题，美国建筑师协会原会长哈克尔认为，“我们得解决两个问题，一
是战略问题，一是战术问题。战略问题是要明确做什么，战术问题则是要明确我们怎样
去做。现在的中国，实际正在重蹈100年前美国或欧洲一些城市的覆辙。那场运动的特点
就是专注于纪念性和表面文章，搞花园式城市。”
“建个花园式新城，显示出本届领导有进取精神。空城大多也只会留给下届领导，
与现任领导何干？”Z市一位企业家说。
