[美国][转帖]美国的区划制度 [复制链接]

论坛上不少人如余澜涛等同志颇推崇美国的体系，下面这片据说是法国人写的文章也许有助于大家了解美国的行政体系：http://tianyabook.com/zhexue/lusa/008.htm
我读完后的第一感慨是：为什么我们中国的区划体系里那么在乎、非要套上全国的行政官员等级？如直辖市的区为直辖市下的第二级区划，就要和别的省的第二级地厅级套起来为地级……

发不了，原来可以这样啊。那就分开来发吧，以免网址打不开。

第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去--------------------------------------------------------------------------------

　　这一章将考察美国根据人民主权原则建立的政府的形式、行动手段、障碍、好处和
危险。

首先遇到的困难，是美国有一部十分复杂的宪法。美国有两个互相结合而且可以说
是互相嵌入对方的不同社会。美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般
的普通政府，负责处理社会的日常需要；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一
些重大问题。简而言之，美国内部还有二十四个小主权国，由它们构成联邦的大整体。
在研究各州之前先行考察联邦，这就使我们在前进的道路上必然遇到重重障碍。美
国联邦政府的形式是最后出现的，它不过是共和国的变体，只是对在它之前通行于社会
的并不依它而存在的那些政治原则的总结。而且正如我方才所讲的，联邦政府是特殊的
政府，各州的政府才是一般的政府。想在展示这幅图画的细节之前就要大家了解它的全
景的作者，必然会有些地方说得不清和出现重复。
毫无疑问，今天统治美国社会的那些伟大政治原则，是先在各州产生和发展起来的。
因此，为了掌握解决其余一切问题的钥匙，就必须了解各州。
就制度的外观而言，现今组成联邦的各州，都具有同样的面貌。各州的政治或行政
生活，均集中于可以比做指挥人体活动的神经中枢的三个行动中心。
依次序来说，这三个中心是乡镇（Township）、县（County）和州（State）。

美国的乡镇组织

作者为何要从乡镇开始考察政治制度——乡镇存在于所有国家——实现和保持乡镇
自由的困难——实现和保持乡镇自由的重要性——作者为何要选择新英格兰的乡镇组织
作为考察的主要对象我先考察乡镇，并非出于随意的决定。
乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。
因此，所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。建立君主政体
和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。尽管乡镇自有人以来就已存
在，但乡镇的自由却不常见，而且即使存在，也很薄弱无力。一个国家经常可以举行大
的政治集会，因为它一般拥有文化水平发达到可以在一定程度上处理公务的一定数量的
人民；而乡镇则是由一些大老粗组成的，他们通常都不理解立法工作的意义。实现乡镇
独立的困难不但没有减少，反而随着民族的开化、人民文化水平的提高而增加了。一个
文明程度很高的社会，最多只能容忍乡镇自由的试验；它反对乡镇的那套离经叛道的作
法，在没有等到试验做完，就认为没有成功的希望了。
在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持
的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全
力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因此，只要乡镇自由还未成
为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。
因此，也可以说乡镇自由并非来自人力。也就是说，人力难于创造它，可以说它是
自己生成的。它是在半野蛮的社会中悄悄地自己发展起来的。使它日益巩固的，是法律
和民情的不断作用，是环境，尤其是时间。在欧洲大陆的所有国家中，可以说知道乡镇
自由的国家连一个也没有。
然而，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡
镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织
的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、
暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早
会重新冒出于表面。
为了使读者清楚地了解美国的乡镇和县的政治机构据以建立的一般原则，我认为最
好是以一个州为例，先详细考察这个州的过去，然后再一瞥其余的州。
我选了新英格兰的一个州。
在联邦的各州，乡镇和县并不是按照同一方式建立的。但也不难看出，在整个联邦，
乡镇和县的建制，却差不多完全基于同样的原则。
但我认为，这些原则在新英格兰要比在其他地方推行得更广和成果更大。因此，可
以说它们在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于别人观察。
新英格兰的乡镇组织是一个完整而有秩序的整体，建立得最早。它由于得到民情的
支持，使它变得更强而有力。它对全社会起着异常巨大的影响。
由于这一切原因，它赢得了我们的注意。

乡镇的规模

新英格兰的乡镇介于法国的区和乡之间，其人口一般为两三千人。因此，乡镇的面
积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使
居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。

新英格兰的乡镇政权

同其他地方一样，人民是乡镇一切权力的源泉，乡镇自己处理主要事务——并无乡
镇议会——乡镇的大权主要掌握在行政委员（selectmen）之手——行政委员如何工作—
—乡镇居民大会（Town meeting）——乡镇官员的名称列举——义务官职和有酬官职

象在其他行政区一样，乡镇公权的源泉是人民，但其他任何行政区的权力的行使都
没有这里来得直接。在美国，人民是各级政府必须竭力讨好的主人。
在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。不这样办不行，因为无法直接
参与。但在乡镇一级，由于立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以没有
采用代议制。没有乡镇议会。在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，其
工作程序之简便，远非州的法律执行可比。
这种制度既与我们的想法不同，又与我们的习惯相悖，因而必须提出一些例证，以
使人们能够完全理解。
我们在下面将要提到，乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是，大部分
行政权掌握在几个每年一选的名为“行政委员”的手里。
州的法律对行政委员规定了一定的职责。他们可以不必经过本乡镇人民的认可来执
行这些职务。但如玩忽职守，则只能由他们个人负责。例如，州的法律责成他们报送本
乡镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。但是，对于交付乡镇政权处理的一切事
务，行政委员是人民意志的执行者，犹如我们法国的市镇长是市镇议会的决议的执行者
一样。通常，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原
则办事。但是，他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，那就必须请
示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找一个
日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明
满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。大会就这一切问题进行讨论之后，
便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。
只有行政委员有权召开乡镇居民大会，但他人也可以要求他们召开。如果有十名选
民想提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们就可以请求行政委员召开乡镇居民大会。
这时，行政委员必须答应他们的要求，并且有权主持会议。
这种政治风范和社会习惯，无疑比我们法国的好得多。在此，我既不想对它们进行
评论，又不想说明它们之所以产生和发展的内在原因。我只是把它们说出来而已。
行政委员在每年4月或5月改选。同时，乡镇居民大会还选出担任乡镇的某些重要行
政职务的其他一些官员。其中有：数名财产估价员，负责估价居民的财产；数名收税员，
负责按估价的财产收税；一名治安员，负责维持治安、巡逻街道和执行法律；一名乡镇
文书，负责记录会议的审议事项和管理户籍；一名司库，负责管理乡镇的财务。除了这
些官员之外，还有：一名济贫工作视察员，他的任务艰巨，负责执行济贫法；几名校董，
负责管理国民教育；几名道路管理员，负责大小道路的一切管理工作。以上就是乡镇管
理方面的主要官员的名单。但是，职务的划分还不止于此。在乡镇的官员中，还有几名
负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：其中有的负责组织公民救
火，有的组织人力看青护秋，有的协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难，有的负责
测量森林，有的负责检查度量衡器具。
一个乡镇共有十九名主要官员。每个居民都必须承担这些不同的职务，违者罚款。
但是，这些职务大部分都是付酬的，为的是使贫穷的公民能够付出时间而不受损失。还
应当指出，美国的制度没有为官员规定固定的薪金。一般说来，每项公务的任命单上都
写有单位工作量的报酬，按官员完成的工作量多寡计酬。

乡镇的生活

人人都是本身利益的最好裁判者——人民主权原则的必然结果——这个学说在美国
乡镇的应用——新英格兰的乡镇在只与本身利益有关的一切事务上享有主权，在其他事
务上服从于州——乡镇对州的义务——在法国是政府把官员借给村镇，在美国是乡镇把
官员借给政府

我在前面说过，人民主权原则支配着英裔美国人的整个政治制度。本书的每一页，
都会使读者看到这个理论的某些新的应用。
在推行人民主权原则的国家，每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管
理。
因此，每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。
那么，他们为什么要服从社会呢？而这种服从的自然界限又是什么呢？
个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己
的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没
有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身
有关的一切事务上，他却是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责。因
此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。
除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行
动。
这个学说，在美国是被普遍承认的。我准备以后再考察它对日常生活行为发生的影
响，而现在只谈它对乡镇发生的影响。
从对中央政府的关系来说，整个乡镇亦如其他行政区一样，也象是一个个人来行使
自己的权利。我方才叙述的原理，也适用于乡镇和其他行政区。
因此，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少承认乡镇的这
种独立。而在新英格兰的各州，环境则特别有利于这一学说的发展。
在联邦的这一部分，政治生活始于乡镇。我们甚至可以说，每个乡镇最初都是一个
独立国。后来，当几位英国国王相继要求行使他们的主权的时候，也只是限于州一级的
权力。
他们让乡镇保持了原状。现在，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初决非如此或
几乎不是如此。它们并没有由别处取得权力；相反，它们好象把自己的一部分独立让给
了州。这是一个重大的差别，读者务必记住。
乡镇一般只在我称之为公益的利益上，即在各乡镇共享的利益上服从于州。
乡镇在只与其本身有关的一切事务上仍然是独立的，而且我认为新英格兰的居民没
有一个人会承认州有权干预纯属于乡镇的利益。
因此，在新英格兰的乡镇，买卖东西，打官司，或增减预算，州当局从来不加干涉，
而且它也不曾这样想过。
对于全州性的公共义务，它们非尽不可。比如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒付
的自由；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州制定一项公安条例，
乡镇必须予以执行；州想在全州范围内实行统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定的
学校。当我们以后叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是如何和通过什
么途径迫使乡镇服从的。在这里，我只想指出有这种义务存在。这种义务是必须尽的，
但州政府在规定它的时候只是指示一个原则；而在执行的时候，乡镇一般又恢复了它的
一切个体独立权。比如，赋税是由州议会表决的，但计征税款的却是乡镇；设立学校是
上级的命令，但花钱办学和管理学校的却是乡镇。
在法国，是国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是乡镇的税务人员去收州
的税。
也就是说，在我们法国，是中央政府把它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇
把它的官员借给了州政府。只是这个事实，就足以表明两个社会的差别是如何之大了。

新英格兰的乡镇精神

新英格兰的乡镇为什么被居民爱慕——欧洲难于养成乡镇精神——乡镇的权利和义
务有利于在美国养成乡镇精神——故乡在美国比在其他国家有更大的特点——
乡镇精神在新英格兰是怎样表现的——乡镇精神产生的可喜效果

在美国，乡镇不仅有自己的制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。
新英格兰的乡镇有个到处可见的激励人们进取的优点，那就是独立和有权。不错，
乡镇的活动有其不可逾越的范围，但在这个范围内，乡镇的活动是自由的。当人口和面
积还不足以使乡镇独立时，表现为活动自由的这种独立性，就已使乡镇占有实际上非常
重要的地位。
应当承认，人们一般喜欢趋炎附势；而且可以看到，在一个被征服的国家里，爱国
心是不会持久的。新英格兰居民之爱慕乡镇，并不是因为他们生于那里，而是因为他们
认为乡镇是一个自由而强大的集体。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们经心管理。
而在欧洲，统治者本人就经常缺乏乡镇精神，因为他们许多人只承认乡镇精神是维
持安定的公共秩序的一个重要因素，但不知道怎么去培养它。他们害怕乡镇强大和独立
以后，会篡夺中央的权力，使国家处于无政府状态。但是，你不让乡镇强大和独立，你
从那里只会得到顺民，而决不会得到公民。
再举一个重要事实：新英格兰的乡镇组织得很好，既能吸引各类居民依恋向往，又
不致激其他们产生贪欲。
县的官员不是选举的，但他们的权力有限。甚至州也只有次要的权限，州的存在是
无关紧要的。因此，很少有人离开自己的事业中心，打乱自己的生活节奏，到州里去做
官。
联邦政府虽然授给其管理人员以权力和荣誉，但由此发迹的人并不太多。总统是在
达到一定的年龄之后才能取得的最高职位。至于联邦政府的其他高级官员，可以说也都
是暂时性的，而且在任职之前，他们通常已在其他活动方面做出了成绩。事业上的雄心
壮志，不会使他们把终生当官做为目的。乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求
名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。这种经常使社会困扰的感情发作
于炉灶旁边时，即所谓家庭内部时，就会改变它们的性质。
于是，在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如果我可以这样说的话）权力，
以使最大多数人参与公共事务。
结果，选民的任务是经常开会审议乡镇的管理措施，而各式各样的官职，即形形色
色的官职，则独立于选民之外，在自己的职权范围内代表权力很大的乡镇自治体，并以
这个自治体的名义行动！因此，广大的人民群众都能不必乡镇政权操心而做好工作，并
自觉地关心乡镇政权！
把乡镇政权同时分给这么多公民的美国制度，并不害怕扩大乡镇的职权。我们有理
由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情。
这样，乡镇生活可以说每时每刻都在使人感到与自己休戚相关，每天每日都在通过
履行一项义务或行使一次权利而实现。这样的乡镇生活，使社会产生了一种永往直前而
又不致打乱社会秩序的稳步运动。
美国人依恋其乡镇的理由，同山区居民热爱其山山水水类似。他们感到故乡有一种
明显的和与众不同的特色，有一种在其他地方见不到的特征。
一般说来，新英格兰的乡镇生活是幸福的。乡镇的管理形式是根据居民的爱好而选
择的。在生活安定和物资充裕的美国，乡镇的骚乱为数不多，地方的事务容易管理。此
外，长期以来人民受到了政治教育，或者勿宁说在他们于这个地方落脚的时候就开始受
到了这种教育。在新英格兰，从来没有等级的区分。因此，乡镇中没有一部分人压迫另
一部分人的现象，而只是对孤立的个人进行的罚治，也会在征得全体居民同意后撤消。
如果乡镇的管理有了缺点（要指出这种缺点，当然是容易的），人们也不耿耿于怀，因
为管理的根据实际上来自被治理的人，不论管理得好坏，他们都得满意，以此来表示他
们做主人的自豪感。没有什么东西可以与这种自豪感相比。英国从前虽是统治全体殖民
地的，但殖民地的人民却一直自己管理乡镇的事务。因此，乡镇的人民主权不仅古老，
而且自始就已存在。
新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡
镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。
他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。
他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形
式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，
产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终
于形成明确的和切合实际的概念。

新英格兰的县与法国的县类似——县的建制纯系出于行政考虑——没有代议制的任
何因素——由非选举的官员治理

美国的县同法国的县有许多类似之处。无论是美国的县，还是法国的县，都是随意
划定的。县虽然是个整体，但在其所包括的各个部分之间既没有必然的联系，又没有共
同的依恋感情、传统和生活。县的建制纯系出于行政考虑。
乡镇的面积不大，无法建立成套的司法体系。因此，县就成了司法体系的第一中心。
每县都有一个法院、一名司法官和一座关押犯人的监狱。有些设施是一个县的所有乡镇
差不多都感到需要的，所以建立县级机关来统理各乡镇的同类事务也是自然的。在马萨
诸塞州，这个机关的大权掌握在人数不多的几个官员之手，他们是州长根据州长咨议会
的提议任命的。
县的行政官员只有有限的和非正规的权力，而且只能在为数极少的预定的事项中行
使。日常的事务，一般均由州和乡镇办理。县的行政官员只编制本县的预算，然后变立
法机关通过。县里没有直接或间接代表本县的议会。
因此，严格说来，县里并没有政治生活。
美国大部分州的宪法，都有一种双重倾向：一方面让立法者分散行政权，另一方面
又让立法者集中立法权。新英格兰的乡镇，本身有其不可破坏的生活原则，但又需要把
乡镇的生活虚构于县的活动之中。结果，谁也没有感到乡镇在县里发生作用。在州内，
能够代表全体乡镇的只有一个机构，那就是做为全州权力中心的州政府。除了乡镇活动
和全州活动以外，可以说只有个人活动。

新英格兰的行政

在美国感不到有行政——为什么——欧洲人认为自由要靠在公权方面剥夺某些人的
权利来建立，而美国人认为要靠分散某些人的权利来建立——几乎所有的行政工作可以
说都划归乡镇，由乡镇官员分掌——无论是在乡镇或是在它的上级，均见不到行政等级
森严的痕迹——为什么如此——但是，州又是怎样一律成为行政单位的——谁授权使乡
镇和县的行政服从法律——司法权之进入行政部门——选举原则扩展到一切官职的后果
——新英格兰的治安法官——由谁任命——县的管理——乡镇行政的监督——
地方法院——其办案方式——谁把案件提交法院审理——
侦讯权和起诉权象其他一切行政职务一样被多人分掌——
以分得罚款的办法鼓励检举。

使旅游美国的欧洲人最吃惊的，是这里没有我们通常所说的政府或衙门。美国有成
文法，而且人们每天都在执行它。
一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手
是隐而不见的。
但是，正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样，一切社会为了
求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种
权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。
一个国家，一般用两种方法来削弱权威的力量。
第一是剥夺当局在某些情况下的自卫权利或自卫能力，以便从根本上减弱当局的权
力。用这种方法削弱权威，通常是欧洲建立自由的办法。
第二是缩小权威的影响：不去剥夺当局的某些权力或不去使当局的权力瘫痪，而是
把社会权力分给许多人掌握，增设官职，使每一官职只有履行职务时所必要的权限。有
些国家在用这种方法分散当局的权力时可能导致无政府状态，但这种作法本身却不是无
政府主义的。不错，用这种方法分散权威之后，权威的作用便减少了不可抗拒性和危险
性，但权威本身并没有被破坏。
推动美国革命的，是对自由的发自内心的热爱，而不是对独立的盲目的和没有限制
的渴求。这个革命没有受到造反激情的支持，相反，它是在爱好秩序和法治的口号下进
行的。
因此，不要以为在美国这个自由国家人们可以有权为所欲为。相反，这里加于人们
的社会义务要比其他地方多得多，人们从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权
限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远
秩序井然而又保持自由。
世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那
样分掌在如此众多的人们之手。
美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的。它在行使时所以不为人
察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。
我在前面已经说过，新英格兰的乡镇是独立的，不受任何上级机关的监护。因此，
它们是自行处理本乡镇的事务的。
乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律。
除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，
是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，
公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。
最后，乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的
但又无法预见的一些紧急事项。
根据以上所述可知，在马萨诸塞州，行政权几乎全为乡镇所掌握，但却分散在许多
人之手。
在法国的乡镇，严格说来只有一个行政官员，那就是乡长或镇长。
而在新英格兰，我们却看到至少有十九种官员。
一般说来，这十九种官员彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定
了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。
见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第193页：1785年6月7日法令。
如果把视线移到乡镇的上级，也很难看到行政等级的痕迹。有时，县的官员也修改
乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动，
前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。
乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报
告他们的处理结果。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法
律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的
行为和谴责他们的错误。
因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。
那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和
乡镇及其官员服从呢？
在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局
的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；
上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。
因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行
动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。
大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：
可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权
力；
或者，可以责成法院惩治违法的官员。
这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。
指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全
部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又
不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，
当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。在这种
条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中
于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。
因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措
施。
这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把
允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在
他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的
官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，
因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权
和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员
服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。
因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前
进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。
多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。
美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。
我指的是设置治安法官。
治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏
不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会
治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，
可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大
武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政
管理。
美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在母国出名的那种贵族性质。
马萨诸塞的州长，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官。
另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。
个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同
民选的官员工作；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或
公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场
所。
地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数民选的官
员服从。
应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。
我们已经说过，县只是一个行政区划。地方法院主管的工作，只是为数不多的与大
部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。
在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。
地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工
作，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎
总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。
在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的
一般法律。
我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以
不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款。
罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在
美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这
样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。
这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是
清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节。
但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。
一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：
他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；
他可能没有履行法定的义务；
最后，他可能做出法律禁止的事情。
法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。
乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能
被罚款。
但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全
不受法律处分。
虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕
免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能
罢免非它任命的官员。
而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。
但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事
件。
只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用
一般的司法措施是无法办到的。
在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在美国，则可从选举制度中找
到。
现在，我对前面所说的做如下的简要总结：
新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可以随时传讯他们；
他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他们，而如果情节严重或事关
紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理。
最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否
有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，
收回他的任命书而罢他的官。
这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。
我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理
案件之后，才能有这种权限。这个制度的弱点也正在于此。
新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官RI ，而且我们也应当看到，只设置一
名检察官对他们也有难处。如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他
能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会
把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来
没有类似的规定。
因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。
大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院。
一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉。对违法者的处分，经常是由财务官员
执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直
接起诉。
但是，美国的立法特别重视个人的权益。这也是我们在研究美国的法律时经常见到
的主要原则。
美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为
了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。
但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何
实惠，那谁也不愿意去做原告。因此，通过一种默契，就不去动用法律了。
美国人的制度使他们走上了这样的极端。在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，
使检举人根据某些条件分得一部分罚款。
这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。
当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。

美国行政概况

联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不
充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥
俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的
终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政

我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其
余部分。
每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。
越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的
影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范
围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不
强。
这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十分明显，但当你尚未到过西
北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，
他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。
我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益
和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，
教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英
格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和
普通公民之间的权力机关。
我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但
须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。
而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数
量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会。
县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，
它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡
镇的权力小得多的范围之内。
这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方
法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。
我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原
则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。
法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。
乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县
的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，
都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只
是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。
这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由
自己人当中选择这些掌权的官员。
行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制
度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。
既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，
所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代
表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。
不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个
法官之手。
英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州均有这种制度，但
并非总是用于同一目的。
各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作：有时亲自办理行政工作，有时审理行
政犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。
由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等
级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政
制度的主要特点。
在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。
在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制。有
时，州政府的官员也可以成立一种审理上诉案件的上诉法院。在纽约州，用司法处分作
为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里。
在其他某些州，也刚刚出现这种倾向。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，
是美国公共行政的突出特点。

关于州
我已讲述了乡镇及其行政，现在再来讲州及其政府。
关于州的问题，我可以一笔带过，而不怕人们费解。我所讲的一切，都是写在每个
人均可读懂的各州的成文宪法里的。而且，这些宪法本身都是以一个简明而合理的学说
为基础的。
其中的大部分条款，已为一切立宪国家所采用，并为我们所熟知。
因此，我在这里只做简单的陈述。以后，我再对我所叙述的一切进行评述。

州的立法权

立法机构分为两院——参议院——众议院——这两个院的不同职能州的立法权属于
两院，一般将第一个称为参议院。
参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。
根据各州宪法的规定，参议院以各种不同的方式参与行政工作，但它一般是在官员
竞选的时候进入行政权的领域。
在审理某些政治案件时，有时在审理某些民事案件时，它也分享司法权。

参议员的人数总是不多的。
另一个立法机关，通称为众议院，它不享有任何行政权，只在向参议院控告公职人
员时享有司法权。
两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的。他们都是按照同样的方式，由同样
的公民选举出来的。
两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。
后者的任期很少超过一年，前者通常任期二年或三年。
法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些
已经熟悉公务和能够对新当选参议员发生有利影响的核心人物。
美国人在把立法机关分为两院时，根本就未想把其中的一个建成为世袭的，另一个
建成为选举的。他们也未曾想使其中的一个变成贵族的机构，另一个变成民主的代表。
他们的目的也不是让第一个支持政权，而让第二个支持民意和人民的利益。
把立法权力分开，因而抑制了国会的活动，并建立了审查法律的上诉法院——这就
是美国现行的两院制带来的唯一好处。
时间和经验使美国人发现，带来这种好处的司法权分割，还是一种急需。在整个合
众国中，唯有宾夕法尼亚州曾首先试图建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则
的逻辑推理的驱使下，同意了这项方案。但是不久，宾夕法尼亚又不得不修改法律，而
成立了两个议院。于是，司法权分散的原则又得到承认，所以人们今后可以认为，必须
使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无
所知的理论，如同许许多多的伟大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误
解，但终于作为今日政治科学的一项公理而被传播开来。

州的行政权

一个美国州的州长——他在立法机构面前的地位——他的权利和义务——他对人民
的依靠

州的行政权以州长为代表。
我使用“代表”这个词，并非出于随意。事实上，州长就是行政权的代表，但他只
行使他拥有的权力中的某些部分。
称为州长的这位最高官员，既是立法机构的主宰者，又是它的顾问。他以否决权为
武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出
他认为可以满足这些需要的有效方法。他是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的
决定的当然执行人。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的措施，以防止出现动
乱和意外危险。
州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。
当人们依法同意的州的权威被人否认时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢
复正常的秩序。
最后，除因任命治安法官而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡
镇和县的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。
州长是民选官，一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选
民的严密监视之下。

美国的行政分权的政治效果

政府集权和行政集权之间存在的差别——在美国，行政并不集权，而政府却甚集权
——行政的极端分权在美国造成的不良效果——这种做法对行政工作的好处——管理社
会的行政人员不如欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力大于欧洲的——这种做法
在政治上的好处——
在美国，国家意识表现于各个方面——被治者对政府的支持——社会情况越民主，
越需要完备地方组织——为什么

“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。
实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辩清楚。
有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利
害关系的。
另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。
我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。
而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。
这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难
把两者区别开来。
显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限的权力。这样，
它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂
时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服
人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，
使他们成为顺民。
这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。
在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个
人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国
家”，而且他总是有理。
但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。
在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象
一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投
放在它想指向的任何地方。
五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。
至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁
荣富强。
但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民
精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量
集结起来，但将损害这些力量的再生。它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。
因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。
请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎
总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力
量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？
因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法
律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局
的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它没有政府集
权。这句话也适用于中世纪。因此，在中世纪，封建社会出现了种种苦难；不仅行政权，
而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集权，结
果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。
我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的
地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地
步；而且这种分权在美国国内也产生了一些不良后果。但美国的政府集权也达到了很高
水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只
有一个立法机构，而且只有一个可以创造本州的政治生活的政权机关；同时，一般也不
准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。在
美国，没有任何力量可以反对每州的立法机关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影
响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是
理性的唯一代言人。因此，它可以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制
它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。
只在政府工作的某些细节方面，还存在一些弱点。
美国的各共和州，没有用以镇压少数的常备军，但少数至今还没有发展到可以发动
战争和使州感到必须建立一支军队的地步。州在同公民打交道时通常是利用乡或县的官
员。比如，在新英格兰，由乡财产估价员计算税额，由乡税收员征收计征的税金，由乡
司库将收到的税款交到州库，由普通法院审理税务纠纷。这样的征税办法缓慢而且不便，
会经常妨害大量需款的政府工作。一般认为，凡与政府的生存有重大关系的事务，都应
由政府自己任命和可以随时撤换的善于迅速处理工作的官员担任；但是，象美国那样建
立起来的中央政府，却总是易于根据需要而采取比较有力和有效的行动手段。
因此，并不象人们常说的那样，因为美国没有实行中央集权，新大陆的各共和州将
会自行灭亡。美国各州的政府并非集权不够，而是可以说它们过于集权了。关于这一点，
我以后再来证明。各级立法会议每天都在侵夺政府的这种或那种权力，就象法国的国民
公会所做的那样，力图把一切权力都弄到自己手里。但是，象这样集中起来的社会权力
却经常易手，因为它是从属于人民的权力的。它的表现经常缺乏理智和远见，因为它可
以为所欲为。它的危险之处就在这里。因此，有朝一日导致它灭亡的，正是它的力量本
身，而不是它的软弱无能。
行政分权，在美国产生了几种不同的后果。
在我看来，美国人几乎把行政从政府完全独立出来；在这个问题上，他们好象越出
了常轨，违反了常识，因为即使在一些次要的事情上，全国也该有一个统一的制度。
由于州没有指派行政官员担任其境内各行政区划的固定职务，从而不能建立共同的
惩罚制度，结果也就很少想到颁布全州统一的治安条例。但是，颁布这种条例，显然是
需要的。欧洲人在美国总是见不到这种条例。这种表面上的紊乱外观，起初会使欧洲人
认为美国社会处于完全无政府状态；而在他们深入观察事物的本质以后，就会发觉原来
的认识并不正确。
有些事情虽然关系到全州，但由于没有管理它们的全州性行政组织而无法统一进行。
把这些事情交给乡镇或县，由选举产生的有规定任期的官员去办理，结果不是一事无成，
就是持续不了多久。
欧洲的集权主义拥护者们坚持认为，由中央政府管理地方行政，总比由不会管理地
方行政的地方当局自己管理为好。
这种说法，当中央政权是有知，而地方当局是无知的时候；当前者是积极的，而后
者是消极的时候；当前者是惯于工作的，而后者是惯于服从的时候，可能是正确的。我
们甚至认为，随着中央集权的加强，这种向两极发展的趋势也会加速，即一方的权能日
益加大，而另一方则日趋无能。
但是，当人民能象美国人那样是有知的，关心自身的利益的，并惯于思考自身的利
益的时候，我就认为不会出现这种情况。
相反，在这种条件下，我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社
会福利。
我承认，在某种条件下不易找出唤醒一个沉睡的民族的办法，去使他们产生他们所
没有的激情和知识；我知道，说服人们应为自己的工作去努力也并不容易；让人们学习
宫廷礼法的细节，往往比让他们去修理公众住宅更易于引起他们的兴趣。
但是，我也认为，当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不
是在自误，也是在误人。
一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个
大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独
力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自
己的精力。
不错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于
爱戴中央集权，但人们却不知这种集权的目的何在，犹如信神的人膜拜神像而忘记了神
像所代表的神是谁一样。结果，中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以秩
序严明的外貌，详尽地订出全国公安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的
犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被
官员们惯于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态TG。一句话，
中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐
时，它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱
点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。
有时，中央集权的政府在万不得已的时候，也试图向公民求援，但它却向公民们说：
“你们必须按照我想的行事，我想叫你们做多少你们就做多少，并且做得与我想的分毫
不差。
你们只去管那些细微的末节，而不要妄想去指导整体。你们要不闻不问地工作，等
以后再根据结果来评定我的所作所为。”这样的条件怎么能使人们愿意帮助它呢！人们
需要行动自由，愿意对自己的行为负责。因此，人们宁肯停在那里不动，也不愿意盲目
地走向他们茫无所知的去处。
我不否认，我对美国缺乏每天指导我们每个法国人生活的那种统一制度感到遗憾。
有时遇到一些证明社会对人冷漠和不够关心的实例，偶而看到一些好象与周围的文
明完全抵触的污点。
有些需要不断关注和严格从事的有益事业，却被半途而废，因为在美国也同在其他
国家一样，人民的行动有时也是出于一时的兴头和突发的冲动。
欧洲人习惯于遇事就能找到一位几乎可以承办一切事务的官员，所以很难采用美国
的那种复杂的乡镇行政制度。一般说来，可以认为能够使人民的生活安逸和舒畅的公安
细则，在美国是被忽略了的；但社会对人的主要保障，美国也同其他国家一样，还是应
有尽有的。在美国，各州行使的权力不如欧洲条理分明和富于教育指导作用，但却大于
欧洲的百倍。
世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利做出如此大的贡献。我还不知
道哪个民族设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此适合于居民的需要，
其修筑的乡间公路有保养得如此完好。因此，不必到美国去找外观上的一致性和持久性，
去找对细节的详尽安排以及行政手续的完善规定；我们在那里看到的，是一个确实有点
粗犷，但却充满强大力量的权力机构，一幅时常发生意外，但却充满活力和进取精神的
生活图景。
如果叫我说的话，我认为美国的乡村和县城由远离它们和被它们永远视为异己的中
央政权管理，会比由它们从当地选出的官员管理更为有效。如果要我判断的话，我相信
美国全国的行政被集中于一个人之手时，会把美国治理得更加安全，会使美国的社会资
源利用得更为合适和合理。尽管美国人从地方分权制度中获得了政治好处，但我仍然主
张采用相反的制度。
即使存在一个常在的权威当局，它经常关心我的享乐不受干扰，排除我前进道路上
的一切危险，不要我对此操心，但把我的生活中的任何一点小困难都照顾到的这个当局，
如果是我的自由和生命的专制主人，包办整个社会的活动和生活，以致当它无精打采时
周围的一切也得无精打采，当它睡觉时周围的一切也得睡觉，当它死去时周围的一切也
得灭亡，那它对我又有什么好处呢？
有一些欧洲国家，其居民认为自己是外来的移民，毫不关心当地的命运。他们对国
内发生的一些重大变化均未参与，甚至并不确切了解变化是怎样发生的，只是感到发生
了变化，或偶然听到了他人讲述某某事件而已。更有甚者，他们对自己村庄的遭遇、街
道的治安、教堂教士的处境，都无动于衷。
他们认为，这一切事情与他们毫无干系，应由被他们称作政府的强大的第三者管理。
他们认为自己只是作为拥有用益权的人来享用他们拥有的财产，对这些财产既无占有的
思想，又无任何改善的念头。这种对自己不关心的态度，竟然发展到当他们本身或其子
女的安全终于遇到危险时，他们非但不去排除危险，反而束手等待全国来帮助的地步。
而且，这种人虽然肯于完全牺牲自己的自由意志，但决不会比其他人更愿意服从。不错，
他们对一个小军官的随意摆布都能表示服从，但当部队撤退以后，他们就象战胜了敌人
似地敢于冒犯法纪。
因此，他们将永远在奴性和任性之间摇摆。
当一个国家达到这样地步的时候，它就得改造自己的法律和民情，否则就将灭亡，
因为它的公共道德的源泉已经枯竭，它虽然尚有百姓，但已无公民。
我认为这样的国家正等待外国征服。如果它还没有从世界舞台上消失，那只是因为
周围的国家与它类似或者还不如它，它还有一种无法下定义的爱国本能，或一种对昔日
声望的盲目自豪，或一种对过去荣誉的模糊回忆，但这些东西实际上无补于事，只能使
它在受压迫的时候产生自我保存的冲动。
如果想以某些民族曾为保卫他们似乎是作为外来人居住的国家而做过巨大的贡献来
证明他们是爱祖国的，那也是错误的，因为深入考察之后，你会发现宗教几乎总是他们
当时的主要动力。
对于他们来说，国家的长存、光荣和昌盛都属于神圣的教义，而在保卫祖国的时候
就等于保卫他们都是其公民的圣城。
土耳其人从来不参加社会事务的管理，但只要他们认为苏丹们的征服就是穆罕默德
教的胜利，他们就会完成一些艰巨的任务。现在，这个宗教正在衰落，只有专制制度还
活在他们那里，但他们自身也在衰败。
孟德斯鸠认为专制制度具有独特的威力，并说这是它自己造成的荣誉，但我认为它
不配享有这个荣誉。专制制度，一切全靠自己，决不能持久。只要你仔细考察一下，就
会发现使专制政府长期兴盛的是宗教，而不是它的威吓力量。
不管你怎样寻找，除了人们意志的自由联合以外，你再也不会在人们中间找到真正
的强大力量。而且在世界上，只有爱国主义或宗教能够使全体公民持久地奔向同一目标
前进。
法律不能重新点燃已经熄灭的信仰，但能使人们关心自己国家的命运。法律能够唤
醒和指导人们心中模糊存在的爱国本能，而在把这种本能与思想、激情和日常习惯结合
起来时，它就会成为一种自觉的和持久的感情。而且决不能说试图唤醒这种本能已经为
时甚晚，因为国家不会象人那样迅速衰落。每一代人在一个国家出生时，是作为行将掌
握立法工作的新人而出现的。
我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美
国，到处都使人感到有祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对象。
居民关心国家的每一项利益就象自己的利益一样。他们以国家的光荣而自豪，夸耀国家
获得的成就，相信自己对国家的成就有所贡献，感到自己随国家的兴旺而兴旺，并为从
全国的繁荣中获得好处而自慰。他们对国家的感情与对自己家庭的感情类似，而且有一
种自私心理促使他们去关心州。
欧洲人常把公职人员视为政权的代表，而美国人则认为公职人员的工作是行使公民
的权利。因此可以说，在美国决不是人服从人，而是人服从正义或法律。
他们对自己也有一种往往是有些夸大，但几乎总是有益的看法。他们毫不犹豫地相
信自己的力量，认为它可以对付一切。假如一个人想做一番事业，而且这项事业与社会
公益直接有关，他也不会向政府去求援。他把计划公布出来后，便自己去执行，或请其
他个人的力量来协助，并力排一切障碍。
毫无疑问，其结果往往不如有州政府协助时为好。但是从长远观点来看，一切私人
事业的总结果却大大超过政府可能做出的成果。
由于行政当局只管民事，所以既不会引起人们的羡慕，又不会引起人们的厌恶；但
因为它的行动手段有限，所以大家认为不能全靠它去办各项事业。
因此，当行政机关行使它的职权时，它不会象在欧洲那样全靠自己。不必担心公民
会不尽义务，因为公众的代表将采取行动。相反，每个人都将扶持、帮助和支援行政机
关。

个人的努力与社会力量结合，常会完成最集权和最强大的行政当局所完不成的工作。
（Ⅰ）
我可以举出许多事实来证明上述的一切，但我宁愿只举出一件事，即举出一件我最
熟悉的事来做证明。
在美国，政府当局拥有的发现罪行和追捕罪犯的手段极少。
美国没有行政勤务警察，也不知护照为何物。美国的司法警察比不上法国的；检察
官的人数很少，而且对罪犯的起诉经常不是由他们主动提出的；对罪犯的审讯很迅速，
而且只是口讯。但我猜想，在任何一个国家，罪犯也不会象在美国这样少于漏网。
原因在于每个人都认为提供犯罪的证据和擒拿罪犯，与自己的利害攸关。
我在旅美期间，曾亲眼看到发生一个重大案件的县的居民，为追捕犯人和把他送交
法院惩治，而自动组织了一个委员会。
在欧洲，罪犯在逃时被官员擒获，算他自己倒霉，居民在这场斗争中只是旁观者；
但在美国，罪犯都被视为人类的敌人，人们群起而攻之。
我认为地方分权制度对于一切国家都是有益的，而对于一个民主的社会更是最为迫
切的需要。
在贵族政体下，只有维持一定的秩序，才能永远确保自由。
由于紊乱对统治阶级造成的损失较多，所以他们特别关心秩序。
也可以说，在贵族政体下，人民能够避免专制的过分压迫，因为人民经常拥有有组
织的力量，以准备随时去反抗暴君。
没有地方分权制度的民主政体，不会有抵抗这种灾难的任何保障。
在小事情上都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？
在每个人都软弱无权且未被任何共同的利益联合起来的国家里怎么能抵抗暴政呢？
因此，害怕人民造反的人和恐惧政府专制的人，都应当同样希望逐步发展地方的自
由。
我也确信，没有什么国家会比社会情况民主的国家有危险受行政集权的束缚。
导致这种结果的原因很多，但最主要的是：
这种国家的经常趋势是政府的一切权力，向直接代表人民的唯一权力机关集中，因
为除了人民之外，再也没有什么了，但这个人民不过是一大群完全平等的个人。
但是，当这个权力机关一旦具有政府的一切属性的时候，它便很难不去设法干预行
政工作的细节，而且久而久之，它决不会找不到这样干的机会。我们已在法国亲眼看到
这种情况。
在法国大革命期间，有两个不应混淆的、方向完全相反的趋势：一个倾向于自由，
一个倾向于专制。
在古代的君主政体下，只由国王制定法律。但在君主专权的时候，残缺不全的地方
分权制度的若干残余仍依稀可见。
这种地方分权制度本来就很不一致和不够完善，常常显得荒谬可笑。但在贵族政体
下，这种制度有时竟变成压迫的工具。
法国大革命同时宣布，它既反对君主政体，又反对地方分权制度。它不分青红皂白，
仇恨以前存在的一切，既仇恨专制权力，又仇恨可以遏止这种暴政的措施。这场革命本
身既是共和主义的，又是中央集权化的。
法国大革命的这种两重性，是专制权力的友人最好精心引用的事实。当你看到他们
在保卫行政集权的时候，你能说他们是在为专制制度效劳吗？不能，因为他们说自己是
在保卫大革命的主要成果之一。（K）这样，民众和敌人，即自由的公开爱好者和暴政的
隐蔽仆人，便都可以享有人民的权利了。
我访问过两个地方自由制度高度发达的国家，聆听过竞相争取统治这两个国家的那
些政党的意见。
在美国，我发现有人暗自打算破坏本国的民主制度；在英国，我发现有人大声疾呼
反对贵族制度。但在这两个国家，没有一个人不认为地方自由是一件大好事。
在这两个国家，我看到人们把国家的弊端归咎于许多原因，而唯有地方自由不在其
内。
我听到公民们说他们国家的强大和繁荣有一大堆原因，但他们在列举优点时都把地
方自由放在首位。
我发现，尽管他们在宗教教义和政治学说方面显然不同，但在他们每天目睹的、因
而可以做出正确判断的唯一事实上却意见一致。我的这个发现不会有错吧？
只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。
换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。

美国的中央与州之间是联邦制的关系

州与县之间却是单一制的关系，

好文，读了两天，长见识

还没来得及看，相信这是一片很有见地的好文章。
“ 只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。
换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度”（更拒绝借鉴这种制度）————妙极了！
另，回7楼范缜兄，我们认识上的共同点越来越多了

我有一个困惑的地方：
http://www.xzqh.org/waiguo/namerica/5002.htm
los angeles city有300多万人，却只是相当于我国县的级别（美国加州-洛县-洛市）；如果在中国，早吵着要升直辖市了。那么这样的市应该有很大的权限，许多事务可以自主决定而无须向县里请示？洛县面积达10000平方公里，人口900多万，难道可以直辖各市镇？我很怀疑。湖南省湘潭市才5000多平方公里，下面还有县级设置。我仍然认为这种情况，应该建立一个大都市政府，即直辖于加州的洛市，我相信现在的洛市是应该拥有这种地位的。

湖鹰兄，三两句话难以所明白，还是请老兄看一下我的“体验洛杉矶的行政建制”那个贴子吧，尤其是陆续由其他网友加进来的资料和讨论，我感觉关于纽约的部分才算精彩。

以下是引用湖鹰在2004-10-7 11:26:47的发言：
我有一个困惑的地方：
http://www.xzqh.org/waiguo/namerica/5002.htm
los angeles city有300多万人，却只是相当于我国县的级别（美国加州-洛县-洛市）；如果在中国，早吵着要升直辖市了。那么这样的市应该有很大的权限，许多事务可以自主决定而无须向县里请示？洛县面积达10000平方公里，人口900多万，难道可以直辖各市镇？我很怀疑。湖南省湘潭市才5000多平方公里，下面还有县级设置。我仍然认为这种情况，应该建立一个大都市政府，即直辖于加州的洛市，我相信现在的洛市是应该拥有这种地位的。

美国的县和市不是管辖和被管辖的关系。市就是自治团体，你看过那个NGO要升格吗？

先进的东西要学，可是千万不要照搬。

美国的制度是非常好的，如果能全盘顺利地实行也不是坏事
关键是无法全部一下子搬到中国来，估计发展到极致也就搬来一部分。

现在的问题是，把那一部分搬来，把那一部分先搬来。

以下是引用Redbee在2004-10-7 22:02:14的发言：
美国的制度是非常好的，如果能全盘顺利地实行也不是坏事
关键是无法全部一下子搬到中国来，估计发展到极致也就搬来一部分。
现在的问题是，把那一部分搬来，把那一部分先搬来。

关键是,只要能理智点(不是那种疯狂式,逢什么必反式的态度)来对待美国的一切就不错了!

个人认为很多东西都是放之四海皆行得通的规则，不要动不动扣上一个国情不同的帽子去加以否定,世界上有两个一模一样的国家吗?那是不是每个国家的行政区划都一定要制定一套与众不同的制度呢?

其实关键在于你真正了解了这些东西没有?真心想去实施了没有?向外国学习区划制度和规则亦然!

以下是引用阿蚌在2004-10-7 20:52:54的发言：
先进的东西要学，可是千万不要照搬。

这个问题其实就是一个度的问题,只要把别人好的实质学过来,名字叫什么倒无所谓.结果中国往往是把名字般来了,实质却被冠之以中国特色改得面目全非!比如"市"制就是一个典型,名称是般来了,结果独创了世界上不少惊世骇俗的"市"!

区划本来就是政体决定的。
中国的官僚制度不改变，就算把美国的全盘搬过来，经过N年发展后，你可以发现，搬过来的东东又变相回到老路上去了。

以下是引用东方血脉在2004-10-13 11:42:03的发言：
区划本来就是政体决定的。
中国的官僚制度不改变，就算把美国的全盘搬过来，经过N年发展后，你可以发现，搬过来的东东又变相回到老路上去了。

确实如此

http://www.statoids.com/yus.html
根据该名录，美国共有3141个县级政区（county-equivalent units ）：包括3006个县、11个统计区、13个区（borough）、1个特区（district）、2个市兼区（city and borough）、1个市兼县（city and county）、1个市区（municipality）、64个县级教区(parish ) 、42个独立市。其中13 boroughs、2 city and boroughs、1 municipality均位于Alaska；64 parishes 位于Louisiana；independent cities多位于Virginia且规模偏小，有点类似于中国的切县而设的小县级市；美国的同名县很多。

楼主转贴的文章不错，值得大家好好研究，不过问的问题就有点幼稚了，“为什么我们中国的区划体系里那么在乎、非要套上全国的行政官员等级？”，这种问题还需要问吗？

个人相信只有通过基层自治，自下而上才有可能解决根本的问题。我指的是城市里的社区和农村的乡镇自治。

美国了不起,样样都牛.

我国的级别代表的是工资和奖金和地位和福利

看看政府部门的工资条上的项目就知道了

其實關鍵就是合理的分權、有效且穩定的授權，不使任何人掌握絕對的權力。這與聯邦黨人建立聯邦的基本設想就是一致的！

授權只能源自於立法機關代表的「主權」，但這個立法機關內部也得分權，避免其權力集中。如此層層制衡，務使「正義」成為指導一切的準繩。

美國各級政府的合法性因此極高。越戰這種事，影響了合法性，結果就打不下去；對於喜歡打仗的人來說好像這是個缺點，不過說來反而更是優點。

http://tianyabook.com/zhexue/lusa/

论美国的民主

這本書是美國政治學的經典之作呀, 作者是一位法國記者, 去美國一個月轉轉回法國後出了這本書, 至今就算是美國大學裡的政治系要念美國政治, 這本都是必讀作品.