[自由谈]“强县”不如“市镇化”
南方周末 2007-11-01 15:42:38
一家之言
□秋风
*改革之策很简单：不再由行政机构任意地设市，相反，凡是聚居区常住人口超过某个标准的，可以自动地改为市，享有市的财政待遇，并实施市民自治。*
假如我们希望看到一种良性的城市化进路，那么“市镇化”就是首选。可以设想，未来很多乡村人口将会聚居在市镇。
近几年来，各地尝试对政府体系格局进行改革，在县一级比较一致的是强化县财权，弱化地级市对县的控制；乡一级的改革则相互矛盾，最初是实行乡镇财政县管，有些地方甚至把独立的乡镇改成作为区政府派出机构的街道办事处，但浙江近来则强化一些镇的财权。究竟如何改革？
牟宗三先生曾说：中国古代有政道，而无治道。圣贤的政治理想很伟大，却始终没有找到优良的制度安排。秦建立郡县制之后的政府间关系，就属于始终拎不清的事情。一忽儿权力集中到中央，地方全成派出机构；一忽儿权力分散到地方，中央对地方束手无策。究其根源，萧公权先生说得好：不论权力在哪级政府手里，都不受约束。
今日探究优良治理，自当以限制每级政府权力作为首要考虑目标，为此应使权力实现横向、纵向的分立制衡，而基础则是自治。那么，基本自治单位应当是什么？
很多人对村民自治寄予厚望。但是，乡村人口过少，资源稀薄，不足以支持本区的公共品供应。尤其是乡村是围绕农业活动组成的，而未来的趋势必然是工业化、商业化。
另有一些人对于目前的强县措施高声喝彩。然而，考诸历史，县是集中的皇权控制臣民的最后一层正式机构，它向来就是一个行政控制单位。地级市依靠行政权力汲取县的财政，营造畸形的城市化，固然不对，但很多人看好的“县域经济”，也难免是权力控制资源与经济下的怪胎。
相反，自古以来，各地民众的社会、文化、经济活动，大体上是以介乎这两者之间的市镇为中心而展开的。相对发达一些的苏杭一带固不必论，即便是北方落后地区，市镇也颇有规模。并且按照人口规模、经济活动总量、文化社会事业的内在需求，比较均匀在分布于各地。它们不仅是地方贸易的中心，更是地方文化、宗教活动的中心，也是地方社会事业的中心。
用哈耶克的话，县域经济乃是人为作成的(made)秩序，而镇域经济——其实不光是经济——则是一种自发生成的(grown)秩序，在这里，镇民之间的活动是具有有机联系的。这一点，在江浙一些镇看得最为清楚。这里的民众比大城市的民众更像西方社会学意义上的市民：大城市太大了，市民之间难以建立起有机的长期联系。大城市居民也高度异质，通过自治达成一致的可能性很小。
因而，不论从哪个角度看，市镇最适合作为实施较为完整的自治的基本单位。反过来说，一个具有优良治理结构，因而对居民具有吸引力的市镇，将成为阻止人口向大城市流动、防止大城市病蔓延的良方。事实上，尽管在目前的体制下，县政府可以利用自己的权力，几乎不受节制地汲取镇的资源用于维持县城的繁荣，镇的经济社会文化聚合功能受到极大限制；即便如此，镇也仍然是一个自然的经济社会区的组织中心。1980年代以来，大量农民就近迁入了市镇。
这已经显示了城市化的另一种路径，这与地级市、县城的繁荣路径完全不同，它是经济社会活动的内在趋势，而不是行政权力强制汲取资源的产物。假如我们希望看到一种良性的城市化进路，那么“市镇化”就是首选。可以设想，未来很多乡村人口将会聚居在市镇。
但这一市镇化路径能否成功，取决于市镇能否建立起优良的治理结构，能否向镇民供应必要的公共品。要做好这两点，就必须对现有的政府体系进行重大改革：让那些发育较为成熟的镇成为市，使其享受建制市的财政政策，也即享有足够税源，能够投资于市镇的基础设施和公共服务设施建设。
这当然需要改变行政管理理念。目前的做法是把市当成了行政的产物。结果，不具备自然的经济社会基础的地级市、县城成了市，不仅不能产生辐射作用，反而要靠汲取资源过日子。改革之策很简单：不再由行政机构任意地设市，相反，凡是聚居区常住人口超过某个标准的，可以自动地改为市，享有市的财政待遇，并实施市民自治。
如果以“市镇”作为基本自治单位，当然需要对县与市镇的关系、市镇与乡、村的关系进行变革，比如，淡化乡村，使公共事务上移到市镇，探索县管市的新方式。
(作者为宪政学者)
