方舆 - 区划改革 - 【转】赵大咏:从城市规模效应看坚持"市管县"必要性

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2014-05-21

前言
从世界历史发展来看，一个国家要迅速进入现代化，城市化必须速度加快。我国的城市化，就其规模来说在人类历史上是空前的，也可能是绝后的。其艰巨性和复杂性，是任何一个发达国家都不能相提并论的。我们应当最大限度发挥城市化的利好，尽量避免或减少因为不慎和盲目可能带来的弊端。但我国的城市化还是通过很强的计划经济模式、很强的行政手段来推进的，导致城市化过程中经常出现相互冲突的做法。
一方面，人们普遍认识到城市规模集中效应对促进经济发展有巨大作用，应该通过集中作用，促进中西部城市化的发展。但另一方面，根据东部沿海地区“城市病”得出的分散措施，如“小城镇建设”和“省直管县”等分散措施却很好地应用到了缺乏集中效应的中西部地区。应用区域的错位，导致东部沿海地区过于集中的城市病没有得到分散缓解，而中西部难以形成较多的“极”，无法有效地与东部沿海地区相竞争，极大地影响了我国经济的快速发展，加剧了我国地区经济的不均衡。
一、大都市群的集中效应优势
提出现代化国际化大都市战略目标的城市大多为沿海、沿江、沿边开放城市、内陆省会开放城市和经济体制改革试点城市，而且绝大多数是人口100万人以上的综合实力强的特大城市。
1、大都市群的经济集中优势
中国的市场化改革不断深化，经济活动和生产要素向沿海大都市群和都市带集中。如国际资本向中国沿海地区进行了高度集聚，而在西部很有限。例2003年吸引外资是530亿美元，88%-90%都集中在沿海地区，主要在三带都市经济群，西部只有在3%-5%。
都市区及其连绵带是国家主要的经济载体，也是国家竞争力的代表。长三角、珠三角、京津冀等三大都市圈，占中国经济很大的份额。人口占12%，GDP占40%，也就是说很小的范围集聚了经济活动和经济要素，经济在空间上出现了集中化的过程。
高密度的城市空间，是生产和服务的集聚地，大运量的高速通道缩短了城市之间的空间距离和经济距离，城市建的交易成本、运营成本和管理成本大大降低，是大都市带集聚发展的内在动力。都市区的具有如下特点：
（1）跨国投资和产业转移的主要的集聚地，都市区正在向世界级的制造基地在发展。
（2）它也是流动人口最大的吸纳地，人口规模在继续的增长。
（3）由于产业集聚可以分摊技术创新成本，也是我们国家科技创新的一个主要的技术孵化和创新的基地。
（4）由于经济总规模的扩大和物流总量的迅速膨胀，正在成为具有全球意义的物流中心。
（5）工业化阶段转型以后，产业发展本身要求在空间上集聚。高技术产业要求近距离配套，要有创新的环境，需要集聚，需要高度的服务业来支撑它。重化工需要集聚，这就决定了都市区的发展，今后还是不可回避的现象。
（6）全球化背景下，都市区更加具有竞争化，在全球化更加具有地区经济的发展。
2、都市区的集中负面效应
从世界范围内看，在经济规律的作用下，全国人口将集中于经济发达地区，主要表现为：一是形成一些特大城市和都市群。如日本东京、韩国首尔、我国北京、上海都是上千万人口的特大城市。二是形成人口密集带。如我国的东部沿海地区经济发达，中西部许多人都流向东部地区打工、定居，这使西部地区与东部地区的人口密度、经济发展水平差异进一步扩大。
但日本、韩国等国与我国相比，其总人口远远少于我国，且全国整体经济都得到了较为均衡的发展，因此人口向东京、首尔集中的速度大大减缓，因此城市规模不会再以较快速度扩大了。而我国中西部经济水平与东部沿海地区差距很大，中西部地区发展还需要几十年时间。在这一发展过程中，全国人口还会继续明显地向东部沿海地区集中、向北京、上海等发达城市集中。如此下去，将会使都市区如环境恶化、交通拥挤、生活成本过高等缺陷的负面效应达到危机的程度，极有可能形成重大的社会问题。
二、小城镇建设对城市化的分散效应
针对特大城市存在的负面效应，许多人提出加快农村向小城镇发展、小城镇向中小城市发展的步伐，加快农村工业化、乡村城镇化步伐。认为它一方面可加快我国城镇化水平，同时又避免大中城市资源需求过分集中，符合生态观念。在这些观点指导下，全国各个乡、镇雄心勃勃，大都制定有五年、十年城镇化长期发展规划，力图人丁兴旺，经济发达。这几年很多省份都在撤乡改镇。2004年7月8日新华社报道，据建设部提供的最新数字，截至2003年底，全国共有建制镇和集镇42000多个，其中建制镇2万多个，集镇22000多个。县城以外的小城镇镇区的总人口约1.91亿。
其实这种发展观点应该慎重推行。它的缺陷在于化解了城市规模效应，延缓了城市化进程。
1、乡镇企业发展的误区
许多人认为，农民增收的途径之一就是大力发展中小企业，尤其是乡镇企业，并把大力发展乡镇企业当作解决三农问题的重要手段。许多人以沿海地带乡镇发展的成功经验为证。但在实践中，中、西部地区的乡镇企业，主要存在三个问题：
（1）从地域位置差异来看。沿海与内地在乡镇企业发展上的差异，关键在于其地理位置的差异。
包括珠江三角洲等沿海一带的许多镇，它们的经济非常发达，许多超过内地的地级市经济规模，这主要得益于其优越的地域位置，能够吸引较多的资金和技术。由于城市经济非常发达，过于集中，企业向乡镇发展是城市经济的自然扩散，因此大力发展乡镇企业是符合当地实际的，也是符合经济规律的。但在实践中，许多地方把这些区域性特点的个性，误把它们定为了全国的共性。中、西部在没有地域优势的条件下，要使每个乡镇都达到经济繁荣是不可能的。近年来，内地一些以农业为主的乡镇，企业的成功率并不高。当前乡村债务普遍债务较大，其成因有许多，但相当一部分是上级要求大力发展乡镇经济而欠下的债务。
（2）乡镇企业布局的问题。建国初期，从国防的角度，大量的工厂建在偏僻的中西部山区，使企业分得太散，不利于企业的长远发展，也不利于城市经济的发展。而目前中西部地区乡镇企业的地域分布，也存在过于分散的问题。
近年来，各乡镇都下大力气招商引资，有一些也较为成功。我在某县看到，许多乡镇推平了地招商办工厂，乡镇企业分得很散。从短期来看，这些企业目前对单个乡镇的经济来讲影响很大，甚至一些乡镇依靠个别特色产业，经济搞得很红火。从长期来看，大量乡镇企业背离较大的地级城市、县级城市，而孤立分散于农村之中。这些乡镇企业结构单调，其产业并不足以支撑形成一个小型城市。分散的乡镇企业形成临时性就业，一旦效益降低，当地农民则马上又没有就业渠道，不利于把农民长期工人化，只是让部分农民短期兼业化，进而影响市民化进程。中、西部省份大搞乡镇企业，在当时好像促进了经济的发展，但从整体上讲是延缓了我国城市经济的发展，提高了国家发展的成本。
如果把这些企业全部集中在某一地，则有其互补性，产生规模效应。农民工一旦失业，马上可以在其他行业中找到新的就业机会，由临时就业转变较稳定地提供就业，为农民市民化提供条件。
（3）从行政管理资源分配来看。任何管理讲究专业化管理，这样有利于提高管理的绩效水平。在城市，由于不存在农业管理，因此在发展二、三产业时，可以集中管理资源进行管理。乡镇机构的综合行政能力却最弱，而他们的工作要求却最全面，乡镇则既要管农业，又要发展二、三产业，结果把行政资源分散，既无精力抓农业，乡镇企业也难以抓好，管理非常混乱。如山西的小煤矿基本上都是乡镇企业，虽然发展了经济，但污染和矿难不易根治；乡镇企业经常形成一些经济纠纷，形成群体事件。许多乡、村两级只管提高经济效益，而置法律与道德于不顾。
2、乡镇规模的分散效应
（1）从城市规模来看。当前没有正确区分城镇化与城市化的区别，有一种提法是加快我国城镇化水平。这种提法是不妥当的。
城镇化，意味着农民市民化有两种途径：一是在县级以上的城市里市民化；二是在小乡镇一级市民化。提高城镇化水平的提法，使人们误解为这两种途径具有同样的效果。农民在众多小城镇市民化后，基本上又分散于农村，造成城建投资分散，实际上削弱了城市化的规模效应。各小城镇盲目地不断扩大自身规模，却又没有发展为中小城市的实力，但使许多城镇居民切身利益与小城镇的联系越来越大，为撤乡并镇带来巨大阻力，严重影响县级以上城市的城市化速度。
以岳阳市的平江县为例，全县面积为4125平方公里，2008年，总人口约为104.29万，建制镇有15个，小集镇41个，市级以上重点镇5个（南江、伍市、长寿、汉昌、安定），长寿、伍市镇为省级重点镇，汉昌镇是全国小城镇建设重点镇。全县城镇建成区总面积32平方公里，城镇人口31.6万，城市化水平33.8%。县城规划面积20平方公里，建成区面积10.2平方公里，新城区开发面积3平方公里，县城人口12.4万人。当前存在的困难有：第三产业在县城经济结构中所占地比重不足；带动性强的产业、项目和新的经济增长点不多。
从平江县这个例子可看出，全县城镇人口分散在几十个小城镇，因此每个乡镇城镇化规模都不大。中、西部乡、镇政府所在地的小城镇，大部分是数千或数万人的乡镇，人口太少，城建水平差。要发展无法获取较多的资金，不投资建设，破破烂烂又看不得。同时，小城镇建设，人口密度太低，土地浪费严重。
（2）影响三产业的产生。城市经济发展讲究规模效应。城市越大的，资金吸引力越大；城市较小的反之。因此内地小城镇基本上吸引不到较大的经济投资，经济难以发展起来。
三产业是容纳进城农民就业的主渠道，而三产业的发达又与城市规模的大小成正比。这是因为人口集聚的程度越高就会产生越多的服务需求。以出租车行业为例，几万人口以下的小城市没有或很少有出租车，几十上百万人口的城市才会产生上千辆出租车的市场需求，北京、上海这样的上千万人口的城市才有容纳五、六万辆以上出租车的能力。平江县的31.6万城镇人口如果全部集中在一个县城，那么将有利于第三产业的发展，也能够形成更多的带动性产业、项目，形成更多新的经济增长点。
3、从乡镇调整趋势来看
取消农业税对以农业为主的地区和中西部贫困地区来说影响很大，为此，中央实行了转移支付。但乡镇财政的支出光靠中央转移支付是不能解决的。为巩固税费改革成果，切实减轻农民负担，提高乡镇政府行政效率，精简机构和人员势在必行。基于财政压力推行的乡村体制改革注重的是“合并乡镇村组”，以“减人减事减支”。
从2000年始，各地先后进行了乡镇合并。乡镇撤并工作使基础设施相对集中，对解决小城镇布局分散和重复建设等问题起到了重要作用。但在乡镇人员结构复杂、经济不发达的地区，乡镇合并实施过程中遇到大量问题，致使许多地方开展不下去，从整体上看效果并不明显。
乡、镇政府是县级政府行使农村管理与服务功能的一个调节机构，根据管理的需要，乡镇数量增减、管理区域经常调整是一个正常的现象。同时，从世界各国的发展规律来看，发达国家乡村人口比例和密度目前都非常小，因此我国农村人口比例和密度也会不断下降，而乡镇、村的设置与人口数量有密切关系。特别是内地因经济欠发达，撤乡并镇是大势所趋。因此，未来乡镇仍然会不断调整，乡镇数量大幅减少和管理区域明显扩大是必然趋势。
从目前乡镇合并的实际后果来看，原先各乡镇长达五年乃至十年的长远规划，进行到三分之一或一半时，因为突然的乡镇合并而陷于停顿。如城镇建设、排水工程等还有一些项目难落实，一些单位的扶贫项目、农业结构调整等，也因为物是人非而被搁置。大凡被合并的乡镇，原先红红火火的文化、商业景象，都随着乡镇政府及各服务单位的迁移，而趋于冷清。某地从1992年撤区建镇，这5个乡镇的场镇建设都有了长足发展，场镇规模无不是建镇之初的几倍，呈现一片欣欣向荣景象。3个乡镇被合并后，政府一撤走，被撤乡镇就逐渐变冷清、变萧条，许多二、三产业的投资也随之崩溃。许多居住在乡镇场上的居民都很担心这种可以想见的后果。可见乡镇调整变化的不稳定性，不利于乡镇企业的生存，使许多投资形成浪费，不利于吸引长期的投资。
我国是一个多山的国家，内地农民的交通工具相对非常落后，道路状况不好，到乡镇办事很不方便。乡镇合并后，乡镇管辖范围增大，为民服务效率降低。有的乡镇东西距离达五六十里，在山区有的要步行几十公里，这造成这意味着需要花费相当多的时间，群众办事成本增大。
而乡镇干部到边远村工作，来回花在路上的时间就要达一两个小时，碰着雨天根本无法下乡开展工作。而针对一些突发性的民事纠纷、治安案件，因为路远、路况差等原因，导致一些事件无法得到及时处理，极易使矛盾趋于尖锐化、复杂化。
由于存在上述原因，许多人反对乡镇合并，造成一些地方，撤去撤来，朝令夕改，不但给干部和群众都有一种机构调整不慎重不严肃的印象，而且浪费国家财产。有的地方的乡，1992年撤，1999年恢复建立，现在又要撤。特别是政府建立后，政府办公楼、住宿楼和其他办公设施都投入上百万元。刚刚才修好，刚刚才还清债，现在撤了，国家几百万元的投资浪费了。
因此，乡镇合并完全符合农村发展必然规律，之所以出现了各种各样的问题，其根本原因有：
（1）各种中心工作任务没有减到位。由于中、西部乡镇功能没有得到正确定位，使各乡镇把大量精力花在小城镇建设及非农经济上，同时减少了对农业的管理资源分配，影响了农业的管理效果。
（2）农村经济的因素。当前我国农村还不富裕，农民的交通工具很不发达，因此办事很不方便。
（3）与人口数量的联系。由于农村人口密度没有明显降下来，因此农村的各种社会事务发生量自然很多。因此管理人员的减少，必然引起处理上的不能及时响应。
三、县级城市对经济增长极形成的分散效应
1、“缩省撤地”的提出
有人认为，有一些人口大省、区域大省和经济大省管理幅度太大。有的认为设置50个左右的省级行政区比较合理，还有的认为设65个左右比较合适。
中国现行行政区划建制一般有4个层级，即省－市地州－县－乡镇。这种区划费人费时，缺乏透明，不利沟通，影响效率，因此，对此加以简化，已是势在必行。
如果按照三级管理模式，那么只有省、县和乡镇。由于不少省往往“幅员辽阔”，如四川省有139个县，内蒙古有104个县。直接由省级领导管理控制各县，显然力不从心，这样就不得不加地级市。现在每个省内有地级市11到12个左右，每个地级市管理控制10个左右的县，这又造成管理层次过多。于是陷入两难境地，在不改革当前区划的情况下撤除地级机构，则层次适当，但省级政府将无力管理这么多县；如果不撤除，则层次过多，幅度过小，效率低下的问题又难以解决。因此，有人提出将省级地域划小，才能撤除地级，以提高行政效率。
当前改革的思路是沿着“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”的原则来进行。其中“撤并乡镇”，这在上面已经谈到。而“创新市制”的主要内容是通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次。从1992年起，中国陆续在一些经济较发达的县，推行“省直管县”财政改革试点。2009年7月9日财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治区外全面推进省直接管理县财政改革。
2、“缩省撤地”的危害性
“缩省撤地”的提出，表明了当前把发展县级经济放到了重要位置。其实它的弊端是极严重的，最核心的问题是区域经济增长中心将更难形成。对中西部地区来讲，当地经济发展一个最大的问题是“散”，没有区域经济中心，难以形成规模经济与集聚经济。而一个城市区如果拥有50-150万的规模就可以产生一定的规模集聚效应，带来区域经济的繁荣。从经济发展的规模来讲，区域经济增加值又远较分散的经济重要得多。通过区域经济增长中心，集聚大量的人力物力财力，一方面大量吸引剩余劳动力，另外一方面又可以通过分工协作，创造更多的就业机会。目前我国四大直辖市以及省会城市或者副省级市已成为区域经济的龙头，对经济的发展带动作用明显。但大部分的中西部农村发展，需要数量众多的区域增长中心才能带动。而省会城市，除了个别的外，一般市区人口3百到5百万还不太多。从地级市城市来看，由于具有人口较多，经济基础相对较好，有较大的形成“极”的可能性，比较有条件形成中等城市幅射区。我国应该大力发展一大批市区人口在50至150万左右的地级市，但目前能够达到这个条件的地级市还太少。只有市区规模达到百万人以上，才能有一定的辐射带动作用。
遗憾的是，由于县级城市的分散作用，市级城市形成“极”的可能性或者速度就被大大削弱了。原来通过市管县，估计再过十年，就会有一批中等城市成长起来。但目前这个“省直管县”人为地阻断了这个进程，对整个中西部的发展极为不利。所以如果一刀切地搞“省直管县”，将抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。中等城市不兴，我国集聚经济难建，规模经济难成，这将阻碍我国区域经济中心的形成壮大。
许多人喜欢以沿海小城镇的发展和省直管县的成功为例，说明内地采用这种模式的必要性。但他们往往没考虑到，沿海地区是城市经济过于集中，而自然向小城镇扩散。而内地在市级城市自身发展不足的情况下，用什么大规模地发展县级城市和小城镇。
3、县级城市的缺陷
在广大的中西部地区，农村经济很分散，想让主要由农村组成的县域自然发展成为区域增长极，不但耗费太慢长的时间，而且几乎是不可能的事，其结果就是撤胡椒面式的发展，缓慢与落后。
（1）目前我国大部分的县城规模很小。一般的县城人口十多万人就算不错的了。以岳阳市为例。它的总人口为554万，总面积1.5万平方公里，其中市区面积824.4平方公里，城市人口95万（岳阳楼区、君山区和云溪区合计），除三个中心城区外，还辖2个县级市、4个县，其中：汨罗市人口70万。其中包括：屈原管理区，人口12万；临湘市人口48万；岳阳县人口75万；华容县人口71万；湘阴县人口69万；平江县人口104万。这些县城都想发展为中型城市，通过人口规模集中，发展县级经济。但这存在很多问题：
农民在城市化过程中，一是总会有一部分人保留为农民；二是大量的农民市民化后分散在各个小城镇；三是一部分人流向地级市；四是流向沿海发达城市或内地省会城市。因此，中国人口总数虽然多，最后由于分散，导致小城镇、县级城市、地级城市均无法获得足够的城市化人口。因此，虽然全国的城市化水平整体提高得很快，但中西部城市发展不足，绝大多数发展速度不够快；而沿海地区及北京、上海等特大城市人口过于集中的局面无法得到改观。
因此，县级城市要普遍发展到二十万以上的中等城市，难度很大。由于这些县城基本上都不可能发展为较大城市，所以也就不可能形成“极”的经济带动作用。
（2）县级城市缺乏竞争力。如，岳阳市的中心城区是岳阳楼区，经济相对较发达。而岳阳县县城由于距离太近，县级经济受到很大影响，较大的投资直接投资到岳阳楼区，而不愿投资到临近的岳阳县城。而湘阴县则由于距长沙市太近，招商引资根本不是长沙市的对手。不仅人口较少的县级城市招商引资竞争不过人口较多的地级市城市，而且地级市城市也竞争不过人口更多的省会等较大城市。如岳阳市离省城长沙市较近，许多投资被吸引到长沙市去了。如泰格林纸就把总部由岳阳市移到了长沙。
同时，中西部的农村基本上看不到多少年轻人了。而年轻人是最具活力的阶层，沿海地区之所以经济充满了活力，就是因为年轻人比例高。
作为岳阳市人，我经常感觉岳阳市城市生活水平还可以，可是许多熟人的子女却觉得岳阳市的发展潜力太小，都到沿海一带发展。反过来想，县级城市对人才、资金的吸引力会到底有多大？
（3）县级城市土地利用率低。前几年，曾经出现大规模县改市风潮。但现在国家基本上停止了县改市的审批。县改市的主要缺点是部分地区混淆了城市概念，把大面积农村地区和大量农村人口列入了城市范畴。
我国中西部各县城和各小城镇，普遍城建水平较低，城市人口密度较小。同时，各县级城市及小城镇为了今后的发展，普遍规划开发了许多土地，但由于城市化发展速度相对较慢，造成大量的土地空置多年。同时，许多地方新农村建设，把农村地区搞得城市不像城市，农村不像农村。遍地城镇化建设，占的是良田，不仅浪费土地，使我国本来缺少平原的农村，良田被切割得支离破碎，而且影响今后农村大规模机械化生产。大片大片昔日的良田沃野消失，使我国原本人多耕地少的矛盾更加突出。最近几年净失耕地就达3800万亩，是粮食产量接连滑坡的重要原因。如果不节约土地，原来想通过城市化让留在农村的人口获得较多耕地的初衷如何能兑现？而大城市普遍人口密度较大，土地利用率更高。因此，从节约土地的角度，发展较大城市更节约土地。
（4）交通水平的提升加剧了农民兼业化的趋势。行政管理区域的划分同当时的交通水平是有密切联系的。比如过去交通非常落后，中部省份的乡镇，农民一大早起来，走路赶集，进行农产品买卖后，晚上仍然能够回到家中。因此，乡镇的设置大致是为了方便附近农民进行简单的日常生活交易，而农民一年到头是很难得去一趟县城的，农民基本上完全依靠土地为生。
随着时代的发展，我国农村的交通大大改善，人与人、地区与地区之间的交流也越来越快捷。农民到比较繁华的县城，一般都不要两小时了，而过去是要走整整一天，而一个人口相对集中的小城镇，则基本上可以做到随便到。这样虽然方便了农民群众的日常生活，但也产生了一些弊端。最主要的是加剧了农民兼业化的程度，使农业管理复杂化。
南方的农民由于到县级城市或小城镇，甚至南下到沿海地区都非常方便，许多人选择了兼业的方式，既务工又务农，这对中国的农业是非常有害的。由于有其他的收入来源，农民既使只有一点点地，日子同样可以过得不好不坏。这样农民舍不得离开土地，不利于土地的集中。如果中国的土地得不到集中，就永远难以建立高效的现代化农业。如果广大农民仍然分布在广大的农村，要想使农民获得同城市一样的生活水平，就必须在广大的农村投入硬件建设，这样的成本是相当高的。
根据过去的交通水平划分的乡镇、县逐渐不符合社会发展的需要。最大的弊端就是会逐渐影响农业。总的来讲，内地县级以上城市数量过多，彼此相距过近，块块划分相对较小，极易造县域发展受到严重削弱，而市的发展没有足够空间，一段时间后市县矛盾日益尖锐，最终不得不再进行行政区划调整。
四、城市规模化发展战略
当前进行大规模的省级行政区划的调整是非常不现实的，它将会带来过大的行政成本，不是短短的十几年能够完成的。近来进行大部委制改革，减少数量过多的行政管理部门，其原因之一就是中央管理幅度过大。然而在省级行政区划管理上，却提出扩大数量，反其道而行之！难道中央管理50甚至65个省，这个幅度就不大了？
要提高行政管理效率，可实行省—市—县三级。通过减少乡镇一级，弱化县级，实行地级市经济一体化。即，应优先发展地级市，促使中西部地区尽快形成“极”。
1、撤销乡镇一级
减少行政管理层次，可先实行省—市—县三级，乡镇不再算作一级政府，而只作为县级政府的一个派出机构。
小城镇的撤销，有利于把大量的农民转移到较大城市市民化。对农业来讲，有利于消除城市经济对农业的影响，有利于土地规模集中。使在农村的农民，能够集中精力专业从事农业生产，有利于提高我国农业的现代化水平。
撤乡并镇的改革，必须首先推动农村核心问题的改革。在取得明显效果后，才可以得以顺利实施。中、西部地区的乡镇功能应正确定位，如：
（1）应正确区分乡镇功能与城市功能。根据城市规模效应的需要，发展二、三产业的主要任务应集中到县级以上城市承担。中、西部乡镇主要职能应主要定位于以管理和服务农村为主，乡镇以后不作为一级政府驻地，只作为一种集镇存在，主要作用就是方便农民进行日常生活物资交易和农技服务的一个点。
应把一些与土地核心问题相冲突、无关的一些工作取消，不再过分强调发展小城镇化经济。其中心工作就是提高土地的规模集中水平，减少农民数量。
这样，中西部的乡镇功能简化，农村工作就相当简单，工作量将大大减轻，为实行乡镇机构和人员精简的改革提供必要的条件。
美国等发达国家，农村地广人稀，行政机构比我们少得多，乡镇管理的区域也大得多，却没有出现我们这样的问题。这是由于发达国家农民通过土地规模效应，普遍较为富裕，拥有私家汽车，利用技术手段解决了距离问题。当我国农民大量在较大城市市民化后，农村通过土地规模集中，农民富裕后，彻底改善交通工具，普遍使用私家车。撤乡并镇后，路程再远一些都没有什么意见，且一些行政服务可在县级实行。同时，农村人数的减少，使农村社会管理事务量大大减少，乡镇管理人员自然不需要多少人了。当乡镇因人口减少需要减少时，就可随时撤销，而不会带来太大的代价。
2、弱化县一级
通过经济、行政一体化，使县级城市成为地级城市的卫星城，与地级市相互呼应。合理分工，合理布局，避免低水平的重复建设和低水平的竞争。考核地区经济发展水平时，不再单独考核县级，而只整体考核地级市，迫使县级经济以服务地级市为主要目的。
（1）对农民群众生活水平的影响。有的人担心地问：如此剥夺县级经济，县级的农民群众生活水平怎么办？当初就是因为重视发展重工业，牺牲农业，为工业服务，以致农村发展太慢。
这个观点是没有理解这两种政策的不同之处。一是在对待农民户籍方面。过去是限制农民的户籍流动，而这里提出的是大力转移农民到城市，甚至必须优先转移至地级市等规模较大的城市中去。当各县的大量农民不断在地级市市民化时，随着城市的不断繁荣，他们同时就享受了社会发展的成果，而不必非得傻呆在各县的农村。二是大量的农民市民化后，农产品的生产者减少，而消费者增多，土地规模效应增加，农民可通过发展现代农业而更易致富。三是优先发展地级市，主要是剥夺县级城市经济方面，而不存在与县级农业争利的问题，相反可以促进农业的发展。四是撤销小城镇建设，在促进地级市规模效应的同时，必然也会促进县级城市规模效应的发展。
（2）适度减少县级行政区划数量。现代发达的交通对城市的布局产生了巨大影响。以岳阳为例，它的总面积1.5万平方公里，纵横也就100多公里，从最偏的县城到地级市中心城区也就两小时，从岳阳坐火车到省会长沙也是不到两小时；坐武广高速，从岳阳到广州也只要三小时。按过去的交通水平划分的行政管理区域，现在显得太小了。因此，有必要适度扩大行政区域管理范围。
在适当的时候应减少县级行政区划的数量，把一些缺乏和削弱城市规模效应的县级政府取消。以岳阳市为例，一是屈原行政管理区只有12万人，却也是个县级区划，应尽快撤销，与临近的汩罗市（县级市）合并，加快汩罗市的城市化进程。二是汩罗市与湘阴县在一定条件下合并。汩罗市过去就是从湘阴县中划出来的。汨罗市加上湘阴县人口近140万，面积只相当于平江县，两个县城只相距十几公里。最主要的是湘阴县受省会长沙市的影响越来越大，难以吸引大的投资，县城成长为较大城市的难度增大。三是岳阳县可相机撤销。过去岳阳市中心城区很大的一部分就是岳阳县的范围，随着岳阳市中心城区的扩大，离岳阳县城只有二十多分钟的路程。由于相距太近，岳阳县城竞争相对太弱，严重影响了当地经济的发展，成为经济发展最弱的县。今后，随着岳阳市城区的发展，岳阳县城必定成为其中的一部分。到那时，可撤销岳阳县，而不必再又建新的县城，浪费城市建设资金，而把其农村部分划给周边的临湘市和汩罗市。等等。
3、优先发展地级市
中西部地区需要适度非均衡发展。在实行省管市，市管县的省份，应坚持保留现行管理体制，集中力量，优先发展市级城市，形成多个百万以上人口的“小极”，在每个省都形成1-2个特大城市，形成两个大“极”，县级城市作为“大极”和“小极”的互补。取消小城镇，适度减少县的数量，以利于“大极”和“小极”的形成。从局部利益来看，县级经济受到了较大影响，但从大局来看，却可加速国民经济的发展。以岳阳市为例，其总人口为554万。可通过优先集中发展地级市，形成一个300万人口的中型城市，撤销部分县，留4个县，每个县城约4、50万人，整个农村留6、70万人。那么城市强了，农业也强了。
集中发展县级以上城市的人口和经济规模，优先地级城市的发展，加快中西城市化进程。通过户籍改革，对经济条件较好的农民，不要让他们集中于小城镇，应鼓励、引导向县级以上城市定居。由于县级以上政府机构设置变化可靠性较小，投资可产生长期效应，避免小城镇因设置变更造成建设投资巨大浪费。要创造条件有意识地引导多发展一些大中城市。今后中等以上的城市会多达上千个，进城农民有着更多的选择，不再过于集中在东部沿海城市。
这样的发展模式，既加快了城市规模效应，又减少农民兼业化的程度；既有利现代城市的发展，又利于现代农业的发展。
中西部城市规模效应的提升，还有一个独特的作用，即有利于沿海地区产业的升级，经济格局的提升。加速劳动密集型产业向中西部地区转移，而沿海地区集中发展技术密集型产业。
结论
1、优先发展中西部城市
对大型、特大型城市户籍严格限制。户籍改革原则上应鼓励农民转为市民，但应根据城市规模、资源分配的紧张程度等情况区别对待，针对全民作出区域性限制规定。
应鼓励中西部地区加快城市化，而对东部沿海地区城市规模进行限制，防止人口过于集中于东部地区，使中西部与东部人口密度差异缩小。
2、吸引中西部农民就近市民化
通过限制中西部的小城镇发展，集中发展中等城市的规模，提高城市经济发展规模效应，扩大内需，扩大就业吸引力，增强人口定居吸引力，使中西部的农民就近市民化，实现就近就业，就近市民化，从而达到降低沿海过热的经济发展速度，提高中西部的经济发展速度的目的。
3、优先发展中西部地级市
中西部的地级市城市规模普遍偏小，而县级城市规模更偏小。在这种情况下，应优先发展地级市城市规模，这样更有利于发挥城市的规模效应。适度的不均衡发展有利于整个国家的经济发展速度。
实行省—市—县三级，乡镇不再算作一级政府，不但可以减少一级行政管理层次，而且有利于提高城市规模效应，有利于农业现代化的发展。既可大大提高我国行政管理效率，同时不必伤筋动骨地去调整省级行政区划，调整县、乡镇两级行政区划则相对容易得多。

作者单位：岳阳市民政局

行者无疆

万荣

只看该作者 1 发表于: 2014-05-21

街道办事处就是县级政府的派出机构，可人员少了吗？表面上是机构少了，但事实上却是一个都不能少。

行者无疆

007

百色

只看该作者 2 发表于: 2014-05-21

市管县是有其历史和现实的独特性与合法性

一切有为法，如梦幻泡影，如露亦如电，应作如是观。

Franc.She

万秀

只看该作者 3 发表于: 2014-05-21

这个作者一脑子浆糊。

惜今生有缘无分，愿来世不再错过。

我等天子

千阳

只看该作者 4 发表于: 2014-05-21

两个字：吸血！

郡县制:中央---(省)---郡---县\市
虚省实郡强县
反对直辖,取消特权,县市平行,机会均等!
~~~~~~~~~~~~~~~~~~
小号？查无此人！

彩虹沙漠

九龙

只看该作者 5 发表于: 2014-05-21

我倒是觉得说得挺有道理的，规模有着天然的优势，我们不能只看到规模的劣势

野马头

千阳

只看该作者 6 发表于: 2014-05-21

{以岳阳市为例，其总人口为554万。可通过优先集中发展地级市，形成一个300万人口的中型城市，撤销部分县，留4个县，每个县城约4、50万人，整个农村留6、70万人。那么城市强了，农业也强了}
有点想当然了。。。

zhouxl

三沙

只看该作者 7 发表于: 2014-05-21

狗屁帖子，鼓吹市管县的人

zml-023

十堰

只看该作者 8 发表于: 2014-05-21

除了上没有要求撤国的、下没有要求撤家的，其余的省、市、县、乡、村各级都有要求裁撤的呼声。

rfb133

九龙

只看该作者 9 发表于: 2014-05-21

市管县是现实。文章大长看不下去…不管什么管什么，都是吸与被吸。

华子

九龙

只看该作者 10 发表于: 2014-05-21

支持，市管县基本是必然的选择

全国分为省、州；省分为州、县；州分为县、区。

城市化的州县别称为市，民族自治的省州县称为自治省自治州自治县。

南岭孤侠

十堰

只看该作者 11 发表于: 2014-05-21

回 007 的帖子

007:市管县是有其历史和现实的独特性与合法性 (2014-05-21 06:48)

地级市基本上就是历代的“府”，当然现在地级市市区的区长权力小一些

13222466790

六枝

只看该作者 12 发表于: 2014-05-21

支持，市管县，中西部地级市应尽快的发展，在户籍上做些调整，让农民工尽快成为市民，在政策上倾斜外来高端人才，让他们能留得下，有人才有生产力，才能更好地发展。

小化省份，撤省建都市，都市---区---街道，全国设内陆81都市（和省、区）+港澳台5个=86都市。组建徐州都市（小淮海省）

shingwood

十堰

只看该作者 13 发表于: 2014-05-21

说白了，作者就是吹市管县。但水平不怎么样，前面还说乡镇合并导致以前建设的荒废，后面就直接说撤销乡镇，自相矛盾了。街道是县派出机构人口一样没有减少。
他说要形成30-50万人的地市，其实这一点不一定是地市，也可能是县市。关键是给县市放权，拥有与地市相等的权力。

默认的情况下，我讨论地行政区划都是指胡焕庸线以东的地区，即使是谈中西部或山区一般也不包括湖焕庸线以西的地区，需要讨论胡焕庸线以西的地区时，必定会明确指出。

hbmc

八步

只看该作者 14 发表于: 2014-05-21

拉斯普廷。。。。。。。。。。。。。。

QQme

万全

只看该作者 15 发表于: 2014-05-21

好像也只有中国因为有市管县，所以有完成城市化的潜力
其他发达国家，简直就是大农村

缩省并县，省县直辖，县下设市，市镇平等
地域平等，市镇平等，设市平等（见头像）
省—县—适域市（5万起）、小广域镇，B、C。。。市
省—县域市（城市几乎充满县域，100万起）A市
欢迎关注微博http://weibo.com/qqmexh

Franc.She

万秀

只看该作者 16 发表于: 2014-05-21

回 shingwood 的帖子

shingwood:说白了，作者就是吹市管县。但水平不怎么样，前面还说乡镇合并导致以前建设的荒废，后面就直接说撤销乡镇，自相矛盾了。街道是县派出机构人口一样没有减少。
他说要形成30-50万人的地市，其实这一点不一定是地市，也可能是县市。关键是给县市放权，拥有与地市相等的权力。 (2014-05-21 19:47)

县级的规模太小。就算你给它们那么多权力，它也行驶不了。
问题的关键在于，应该去掉县级本身的决策权，使其成为上级的分理和下级的联合。