[市制][转贴]我国市制遭遇十大宪法尴尬 [复制链接]

我国市制遭遇十大宪法尴尬
张献勇　
市制是指国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种制度[1]。我国1982年宪法作为现行有效的国家根本大法对市制也作了一些规定。但通过对照，我们会发现现实市制存在诸多与宪法规定不尽一致的地方，遭遇了一系列宪法尴尬。
1982年宪法在第三十条关于行政区划的规定中涉及到了市制问题。该条第二款和第三款分别规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”由此可见，宪法中规定的“市”仅包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市。其中，直辖市为省级行政区；较大的市为可以辖区、县的省、县之间的行政区；而（一般的）市则指地位相当于县的市[2]。目前宪法及相关法律中规定的市制存在的问题主要有：
1．直辖市下可否设市？依据宪法规定，直辖市分为区、县。即直辖市之下一级行政区只有区或者县两种形式。但是，作为四个直辖市之一的重庆市现在下辖行政区却包括了永川市、合川市、江津市、南川市等4个市。这种直辖市管市的模式是缺少宪法依据的。另一方面，在其他三个老直辖市中，其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准，但由于没有直辖市下设市的宪法依据，因而只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆市可以下设市，那么其他直辖市是否也可以设市？这是一个很难答复的问题：设市缺少宪法依据，而不设市又有区别对待之嫌。
2．直辖市下可否设自治县？宪法给出了否定答案。然而，重庆市却辖有石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县等4个自治县。宪法中未就直辖市下分自治县问题作出规定，很可能是立宪之时仅考虑确认已存在的北京、上海、天津三个直辖市下级行政区设置的状况，而未能预测到新设直辖市时有可能面临的新情况。
3．较大的市下可否设市？与直辖市下设市宪法依据不足问题相同，宪法虽然规定了较大的市可辖区、县，并未规定可以辖市，但伴随着我国市管县体制改革的全面推进以及县改市的浪潮，现在较大的市辖市的情况变得越来越普遍。例如，山东省烟台市除辖4区1县外，还辖有7个市[3]。
4．较大的市下可否设自治县？仅仅注意到较大的市不能管辖市是不够的，因为较大的市管辖自治县同样无宪法依据。宪法规定“直辖市和较大的市分为区、县”，这里的“县”是专指“县”，不能泛指“县”和与其并列的“自治县”，否则，《宪法》中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”和“自治州分为县、自治县、市”就成为一句空话。但是，实践中，较大的市辖自治县的情况同样不鲜见。如河北省承德市即下辖3个区4个县3个自治县。
5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？宪法在第三十条使用了“较大的市”的概念，而在第九十七条和第一百零二条还使用了“设区的市”这一概念。第九十七条规定，设区的市的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举；第一百零二条规定，设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督。这两个概念的内涵是否一致？如不一致，区别何在？如一致，为何要在同一法律文件中出现两个概念？此外，《中华人民共和国人民法院组织法》第二十三条使用了“省、自治区辖市”的概念：“中级人民法院包括：在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院”；《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条称作“省辖市”：“地方各级人民检察院分为：省、自治区、直辖市人民检察院，省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院”；《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）是“地级市”：“设立地级市的标准……”。
6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？除宪法外，我国宪法性法律中也有关于“较大的市”的规定。如1979年五届人大二次会议通过的《地方组织法》规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的权力机关可以制定地方性法规。宪法中“较大的市”的权力机关并不都享有地方性法规制定权，只有经过国务院批准的“较大的市”才享有，也即宪法中“较大的市”并非都是《地方组织法》中“较大的市”。事实上，国务院先后批准为“较大的市”的只有19个。1984年12月，国务院首次批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆13个城市为较大的市；1988年3月和7月先后又两次批准宁波、邯郸、淄博、苏州、徐州、本溪6个城市为较大的市。其中，1997年重庆市经全国人大批准建置为直辖市。2000年九届人大三次会议通过的《立法法》第六十三条也规定了“较大的市”，并对何为“较大的市”做了明确的界定，即它“是指包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”可见，宪法中所规定的“较大的市”与《地方组织法》《立法法》这些宪法性法律中规定的“较大的市”并非同一概念，造成了法律术语的混乱。
7．市下可否设乡？现行宪法只规定了县、自治县分为乡、民族乡、镇，并没有关于市分为乡、民族乡、镇的规定。但事实上，凡实行县改（一般的）市的地方，都实行了市辖乡的行政区划体制。
8．市辖区下可否设乡？现行宪法上也没有相应的依据。但是，区辖乡在我国同样数量可观。而且，城区辖乡镇，结果会出现一条腿长一条腿短的现象，即对农村是市-市辖区-乡三级建制，而对城区仅成了市-市辖区二级建制[4]。
9．副省级市、副地级市的地位如何？宪法中规定的“市”只包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市，三者行政级别分别相当于省、自治州、县。但副省级市、副地级市这些没有宪法根据的市却实际存在。中央机构编制委员会于1994年2月将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、杭州、济南、重庆、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个城市定为副省级市。目前，其他级别的城市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市[5]。
10．可否设立自治市？这个问题在起草1954年宪法时就有人曾提出过[6]，但包括1982年宪法在内的历部宪法中均没有自治市的设置。因此，在中国20世纪90年代的城市化运动中，民族自治地方的城市化进程遇到了法律上的两难选择：要建市就得放弃自治，要自治就不能设市。这大大影响了民族地区的社会发展进程[7]。
我国1982年宪法序言明确规定，本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国市制遭遇的一系列宪法尴尬，影响了宪法的根本法地位，损害了宪法尊严。关注和研究这一现实问题，是提高执政党依法执政能力的迫切需要。
注释：
[1]戴均良：《中国市制》，中国地图出版社2000年版，第1页。
[2]为了叙述方便，下文中如无限定，所说的市均指直辖市和较大的市之外的（一般的）市。
[3]为避免与宪法规定直接冲突，实践中对较大的市下设市采取变通的办法：对于不隶属于自治州和地区的县级市，国务院的批复为由省（自治区）直辖；省（自治区）人民政府在转发国务院批复的通知时，一般改为由地级市代表省（自治区）人民政府管辖县级市。但这种地级市“代管”县级市的实施形式，不仅改变了县级市的隶属关系，也超出了省（自治区）的行政权限，是不得已而为之的临时措施。但从实质上看，这是一种违宪行政区划体制。
[4]宫桂芝：《我国行政区划现状及改革构想》，载《政治学研究》2000年第2期。
[5]参见钟朋荣：《寻找中国人的致富之路》，载文林等主编：《中国新一代思想家自白》，九洲图书出版社1998年版，第438页。
[6]当时李维汉提出：“自治州以下还有市，有没有自治市？”见韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第253页。
[7]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第466～467页。

（作者单位：中国人民大学法学院）
　
来源：《人大研究》2005年第6期 来源日期：2005-8-2

显然现在的宪法有很多需要修正.

还有市是否可以下镇，区是否可以辖镇？

1．直辖市下可否设市？
＝＝＝＝＝＝此问题已经于2006年底彻底解决。

2．直辖市下可否设自治县？
4．较大的市下可否设自治县？
＝＝＝＝＝＝估计其法律根据是1959年全国人大常委会的那个决议。

3．较大的市下可否设市？
＝＝＝＝＝＝确实没有根据。
5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？
＝＝＝＝＝＝两者内涵基本一致，在很多情况下通用。呵呵！

6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？除宪法外，我国宪法性法律中也有关于“较大的市”的规定。如1979年五届人大二次会议通过的《地方组织法》规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的权力机关可以制定地方性法规。宪法中“较大的市”的权力机关并不都享有地方性法规制定权，只有经过国务院批准的“较大的市”才享有，也即宪法中“较大的市”并非都是《地方组织法》中“较大的市”。事实上，国务院先后批准为“较大的市”的只有19个。1984年12月，国务院首次批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆13个城市为较大的市；1988年3月和7月先后又两次批准宁波、邯郸、淄博、苏州、徐州、本溪6个城市为较大的市。其中，1997年重庆市经全国人大批准建置为直辖市。2000年九届人大三次会议通过的《立法法》第六十三条也规定了“较大的市”，并对何为“较大的市”做了明确的界定，即它“是指包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”可见，宪法中所规定的“较大的市”与《地方组织法》《立法法》这些宪法性法律中规定的“较大的市”并非同一概念，造成了法律术语的混乱。
＝＝＝＝＝＝我也是这么认为的，宪法较大的市与立法法较大的市确实不同，有较大的区别。

7．市下可否设乡？
8．市辖区下可否设乡？
＝＝＝＝＝＝不可以，但是。。。。。

9．副省级市、副地级市的地位如何？宪法中规定的“市”只包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市，三者行政级别分别相当于省、自治州、县。但副省级市、副地级市这些没有宪法根据的市却实际存在。中央机构编制委员会于1994年2月将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、杭州、济南、重庆、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个城市定为副省级市。目前，其他级别的城市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市[5]。
＝＝＝＝＝＝宪法虽然没有这些市的层级，但国务院可以对某机构的行政等级做规定。如果把政区层级与政区的行政等级分开，不存在法律问题。副省级市在政区层级上列为地级市，在行政级别定为副省级——国务院可以依法做到，事实上也是这么多的。

10．可否设立自治市？
＝＝＝＝＝＝确实没有根据。但在实际操作中，有些民族地区的地级市被列为民族自治区域对待，如湖南省张家界市。
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
乱曰：很多关于“较大的市”的争论，如果把宪法较大的市做泛理解而不是体制理解，问题就没那么复杂了。

引用第3楼曲径通幽于2007-01-08 16:22发表的:
1．直辖市下可否设市？
＝＝＝＝＝＝此问题已经于2006没阿曼底彻底解决。
.......

这个简直就是掩耳盗铃。阿Q精神的区划版。

引用第4楼QQme于2007-01-08 16:47发表的:
这个简直就是掩耳盗铃。阿Q精神的区划版。

现在只有9大尴尬了.第一条已经不存在.

1．直辖市下可否设市？
答:不可以,现在重庆各县级市已经改区
2．直辖市下可否设自治县？
答:宪法规定直辖市可以辖县,这里的县可以理解为广义的县,即自治县和普通县,在日常生活自治县也是简称为县,可见自治县是县的一种.
3．较大的市下可否设市？
答:行政区划中允许同级代管.不仅仅是市可以代管市,自治州也能代管州(伊犁州曾经代管博州)
4．较大的市下可否设自治县？
答:类2
5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？
答:并非一个概念,较大的市广义上指地级市,狭义是国务院批准的几个"较大的市",而设区的市只是指有区政府的市(另有辖有区公所的市),不包括中山等地级市
6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？
答:广义和狭义的关系
7．市下可否设乡？
8．市辖区下可否设乡？
9．副省级市、副地级市的地位如何？
答:将"等级"两个字拆开来看包括"等"和"级"两个因素,省-地-县-乡-村和省-副省-地-副地-县-副县-乡是两个不同的系统
10．可否设立自治市？
答:自治和市本来就是相矛盾的,市本来就是自治的,没有必要添加"自治"字样

显然自治县和县在宪法中是分开论述的。

2．直辖市下可否设自治县？
中华人民共和国民族区域自治法
第十九条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、（自治区）自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第三十三条民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、（自治区）自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
　第七章 附则
　　第七十三条国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。
　　自治区和辖有自治州、（自治区）自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。
　　第七十四条本法由全国人民代表大会通过，自1984年10月1日起施行。

市本来就是自治的？何以见得？

如果市是自治的,那么市内的官僚管理阶层就应该是由当地民选产生,而非由上级政府指派的外地人担当

自治区\自治州\自治县\自治乡\自治村\自治组----真的自治吗?

法无明文禁止既不违法

1．直辖市下可否设市？
不可以，依据宪法规定，作为四个直辖市之一的重庆市原下辖行政区却包括了永川市、合川市、江津市、南川市等4个市。这是因为县级市成立在先，直辖市成立在后，现在都已改为区
2．直辖市下可否设自治县？
宪法中没有规定可以，但民族区域自治法中有规定：
第一条中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定
第十九条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、（自治区）自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第三十三条民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、（自治区）自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
　第七章 附则
　　第七十三条国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。
　　自治区和辖有自治州、（自治区）自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。
3．较大的市下可否设市？
不可以，是受省委托代管。
4．较大的市下可否设自治县？

5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？
不是一个概念，否则宪法中不会用两种表述，原先湖州市就辖县不辖区
6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？
《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中较大的市是享有地方性法规制定权的市
7．市下可否设乡？
宪法没有规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法中规定：
第一条根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。
第七条全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。
　　不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。可见，市下可设乡

8．市辖区下可否设乡？
同上
9．副省级市、副地级市的地位如何？
机构编制中的级别，和宪法何干
10．可否设立自治市？
不可以，所以现在也没有

引用第15楼東七區于2007-11-16 20:16发表的  :
对国家机关——法无授权即禁止；
对人民大众——法无禁止即许可。

那是你的个人理解
法律不认可

强烈要求《行政区划法》立法。