政府工作报告里提到“京津冀一体化”的问题。但我发现大家对这一事情的背景都不了解。有一年，我跟新加坡的一批高官讲课，讲到中国行政区划的历史。有一位高官问我，天津当初为什么要划成直辖市？我想，是不是当初毛主席为了制约北京才这样做的。一查资料，果然如此。
解放以后，天津的地位是急剧下降的。开始，天津是河北省会，后来河北省会迁出了，天津就成了省辖市，只是地委的驻地。到1967年，也就是“文革”高潮期间，突然把它升格为直辖市，那时中国只有北京、上海两个直辖市，无论从行政管理、地区开发还是中央控制来考虑，都不会在离北京那么近的地方设立直辖市。中国假如说需要设立第三个直辖市，也该是在离北京远一点的地方。我们经历过“文革”的人，一下就想明白了。“文革”的发动，有一个因素就是毛主席要打倒彭真，通过打倒彭真，再打倒他背后的刘少奇。毛主席当时对北京市的批评已经到极点了，骂北京是“针插不进，水泼不进”的“独立王国”，所以“文革”第一批打倒的彭真、罗瑞卿、陆定一、杨尚昆，彭真的地位最高，除了副委员长的党内职务外，他还是中共北京市委第一书记兼北京市市长。接下去就改组，北京成立新市委。新市委书记是华北局第一书记李雪峰。不久又显示，毛泽东对新成立的北京市委也不满意。当时有一些政治谣言，说彭真、贺龙曾阴谋发动兵变，要搞中南海。在这个情况下，突然天津被升格为跟北京一样的直辖市，当时也不需要什么程序，就是一道命令。我认为，毛主席的目的是在他掌握得到的范围内，需要有一个跟北京能抗衡的行政区。当时有很多奇怪的现象，天津“革委会”主任的解学恭地位突然升高，经常出现在中央的活动中；还比如毛主席的表侄女王曼恬，王海容的姑姑（王海容做毛泽东的翻译，后来一直做到外交部副部长），曾经又是天津市的副书记，又兼中央文化组的工作；还有西哈努克出访，常有一个天津的教授跟着，天津在很多方面直接参与了北京的活动。从政治上，我不想评价毛泽东这么做是利还是弊，但这样做，在经济和其它方面肯定是人为地制造了一些不正常的局面。这样一来，北京再往东扩，就碰上了天津，天津又是靠海的，发展也有了既定范围。另外，北京和天津都被河北省包围着，就是北京和天津之间，还是河北的县。这种局面在计划经济时代还不太受影响，到了现在，又要讲效益，又讲市场经济，很明显就出现了不可调和的矛盾。
天津除了是直辖市外，都是政治局委员担任书记，地位很高。从中国历史上看，这种情况都是不正常的。从汉朝开始，首都所在的政区就是拥有特殊地位的。明朝迁都北京后，就把今天的河北省、北京市、天津市这一块统一作为直接归中央管辖的地区，南京还保留首都的地位，叫南京，北京又属于一个政区，叫顺天府，像宛平、大兴都是属于顺天府的。清朝继承下来，把这块地区变成了直隶。北京周围是一个完整的行政区。而现在这个范围里面，有三个省级单位，北京、天津、河北，前面两个都是政治局委员任书记，明显级别高于河北，而土地资源、人口都是河北更多，而天津和北京距离很近，彼此都受制约。
现在中央很强势，可以建立协调小组，张高丽现在是常委，又做过天津的书记，短时间之内，是没有问题的。但从长远考虑，还是得在行政区划上做改变。要理顺这关系，无非是两条出路。一是靠现在的中央协调，这不是经常性的制度安排。能协调的范围是有限的。这件事情造成的长期的经济、社会的影响，不是协调能协调得了的。有些事情还是要地方政府来处理。所以我认为应该用另外一种一劳永逸的方法，就是调整行政区划，既然当初设立天津为直辖市的实质是从特殊情况考虑的，那么现在这种情况已经消除了，就要考虑长远的因素。明清之前，这个地方就是完整的直属区，这才是长远地解决问题。
大家会说，太难了。只要从法律依据办事，为长远的目标考虑，也是不难的。这样行政区域的设置需要全国人大来批准。理顺了后，就不需要什么协调小组了，而是直接成为一个行政区了。这才真正能够做到京津冀协调发展。
中国各省、直辖市分布很不均衡。中央管理的一级政区还是少了一点。美国幅员和中国相似，各州的分布相对来讲比中国更合理。中国有的政区实在太大，比如新疆；还有的人口实在太多，有的省超过一亿，增加了管理的难度。还有个方法是不断放权，但这也不能代替省区的设置和划分。
我的老师在1990年时就跟中央提了方案，认为中国应划成50个左右的省。有的人认为，这不是官更多了吗？但同时他又提出，把省跟县中间的的区级市彻底取消。我们都知道，管理的层级越少越好。以前是因为交通条件不好，例如四川，有200多个县级单位，政府管不了，就再设置区级市来管理。如果把全国划成50个省，那每个省所管的县也就四五十个，现在有高铁、电传、互联网，政令的上传下达应是不成问题的，在当天往返于一个县，应该也没问题的。在中间多加了一个地级市，其实宪法上也是没有的。我国宪法规定的行政区划，一个是省和直辖市、自治区，一个就是县。有规定，只有比较大的市，才能开人代会，才有政协，现在所有的中间的地级市，全部都在开人大和政协，其实这并不符合宪法。我前两年有过提案，提议应该在两种方案中做出选择，如果认为宪法是不合理的，应该修改宪法；如果认为宪法是对的，就要把非法的现象取消，只有被确定的比较大的市才能开人代会，其它的要取消。
有人说中央政府真正能够管理的也就是到县这一级，再往下就管不到了。这种说法是没有道理的，中央的政令还是能够一竿子到底的。毛泽东开七千人大会，就是县一级的都来了。中共和国民党相比，最大的特点就是能管理到县以下。国民党是没有这个能力的。
改革开放以后，有的村里出了个企业家，同时又是村里或镇里的书记，这只是个案，并不是普遍化的。还有基层党组织解体的，党员都出去打工了，党组织都不存在了。或者有些阿訇讲话比书记还灵，或者有些乡政府因为经费不够名存实亡的，然后被宗族势力把控。这种情况有，但是因地而宜。但这些情况，基层到底占多少，没有数据，光拿个案来讲，是没有意义的。应该有些抽样，然后估算出大概有多少百分比是这样，才有意义。
