标 题: 学者热议首都规划 建议中央行政区迁至北京通
核心提示：留学英国、在规划界极为活跃的青年学者——中国城市规划设计研究院副总
规划师赵燕菁，坦率发表了自己的见解：没有中央行政职能的调整，就不可能有北京城市
空间结构的调整。他个人倾向于在通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区，这有
利于行政职能的分期迁移和水平分工，这一地区对外交通便利，其自然条件也有利于形成
壮丽的首都区景观形象。
他在空间上划出了北京四个分工不同的发展象限：主城以紫禁城为核心，发展旅游、
商业、金融等功能；通州为行政办公中心，主要为首都的国际和国家功能服务；亦庄和永
乐新城，将同天津、河北一起建设世界级的工业发展轴线；大兴则作为未来发展的战略备
用地。
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目前北京的城市发展正面临举办2008年奥运会和率先基本实现现代化两个重要的发展
机遇，迫切需要为城市未来的长远发展谋求新空间。由于历史原因，北京市中心区功能过
度集聚，大城市问题日益显现，原有规划思路面对发展中的新问题，需要及时调整。有关
专家提出，北京要利用当前城市高速发展的历史机遇，及时拿出具体策略调整城市空间布
局。
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10月22日，北京市规划委员会主任陈刚向市人大作述职报告，提及《北京城市总体规
划（2004年～2020年）》的修编工作，表示将建立旧城与新城的联动机制，有效疏解旧城
的人口与功能，让保护和发展在空间上分离。他的发言得到了与会者的赞赏。“新城要跟
旧城联动，全市要统筹考虑。”述职完毕后，陈刚向媒体再一次强调了总体规划的这一思
路，“这次总规修编的重点放在新城，实际上就是疏解旧城。如果功能和人口出不去，旧
城保护也无从谈起。各个政府部门也需要联动，这是个系统工程。”
此时，他正面对这样一个现实。北京工业大学的调查显示，目前在北京，仅中央机关
马上需要的用地，加起来就有近4平方公里之多。
4平方公里，相当于5个半故宫的占地面积，何去何从，正是检验“旧城与新城联动”
这一“系统工程”的试金石。
支撑这一判断的事实还包括，北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业
单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路
、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府
相关的占地只有中央的1／10左右。
这意味着，占城市空间重中之重的中央行政及相关职能，在多大程度上实现与新城的
“联动”，已是决定北京城市走向的关键。
“新行政区”畅想
在陈刚述职后的第二天，82岁的两院院士吴良镛，走上国家图书馆“部级领导干部历
史文化讲座”的讲台。他把座椅挪开，站着讲了两个多小时，主题是《总结历史、力解困
境、再造辉煌——纵论北京历史名城保护与发展》。吴良镛向与会者表示：“为了提高首
都政治中心建筑环境的改善，应在一定时期、条件允许时，考虑新行政区的可能。”
他是在介绍美国首都华盛顿特区2050年的规划时，作这番畅想的。
华盛顿规划提出：“将特区建设成以国会山为中心，一个使人振奋的世界之都，满足
国家政府的需要，极大地丰富区域内的居民、职工和游客的精神与物质生活，展现反映美
国人民持久价值观念的城市形态和特征。”
同样作为首都城市，北京近年来也展开了一项工程浩大的总体规划修编工作。
2001年底，北京市第九次党代会提出了修编《北京城市总体规划》的工作任务。2002
年底，北京市委、市政府着手组织开展《北京城市空间发展战略研究》，同年底国务院领
导批示据此编制总体规划。今年1月，建设部致函北京市人民政府，要求尽快开展《北京城
市总体规划》修编工作。3月，首都规划建设委员会召开动员大会，修编工作全面正式启动
。
作为总体规划修编的框架性文件，《北京城市空间发展战略研究》提出，目前北京的
城市发展正面临举办2008年奥运会和率先基本实现现代化两个重要的发展机遇，迫切需要
为城市未来的长远发展谋求新空间，实现“新北京、新奥运”的战略构想。原有的总体规
划所确定的部分目标已提前实现，规划空间容量趋于饱和，难以容纳新的城市功能。北京
大城市问题日益显现，原有规划思想面对发展中的新问题，需要及时调整。
这项研究在回顾历史时称，新中国成立初期，中外专家提出了不少规划方案，最终确
定了把行政中心放在旧城区的方案。目前，北京市中心区功能过度集聚，旧城保护受到极
大的冲击，绿地不断减少，热岛效应加剧。对此，应疏解中心大团，重构城市空间新格局
，形成“两轴、两带、多中心”的市域空间发展战略。
所谓“两轴”，即完善传统城市中轴线与长安街及其延长线，保障首都职能和文化职
能的发挥；所谓“两带”，即强化由怀柔、密云、顺义、通州、亦庄组成的“东部发展带
”，疏导新北京产业发展方向，整合由延庆、昌平、沙河、门头沟、良乡、黄村组成的“
西部生态带”，创建宜居城市的生态屏障；所谓“多中心”，即构筑以城市中心与副中心
相结合、市区与多个新城相联系的新的城市形态。根据这样的城市布局，《北京城市空间
发展战略研究》提出策略：“鼓励和引导中心区的产业、人口和其他城市职能向新城、新
的产业带转移。今后新的重大项目选址应按照城市建设的重点发展方向优先考虑布置在新
城的产业带上。”
其中，顺义、通州、亦庄是新城建设的重点，顺义的功能包括空港物流、现代制造业
等，通州的功能包括行政职能、国际商务、文化传媒等，亦庄的功能包括区域物流、高新
技术产业等。向外转移中心区的产业与人口，在1993年经国务院批准的《北京城市总体规
划》中已经明确，但实施的效果并不理想。
这一版的总体规划虽将亦庄、黄村、通州列为近期卫星城建设的重点，但只有亦庄因
有明确的产业定位而得以发展成型。大规模的城市建设仍在中心城区发生，元明清古城被
成片拆除，中心区的城市功能与人口密度越来越高，超负荷运转，人口迅速向望京、亚北
、回龙观等地区外溢，在郊区形成一个个超大规模的“睡觉城”，巨量就业人口每日往返
于城郊之间，城市的交通与环境状况急剧恶化。
疏解中心大团的旗帜在今年启动的总体规划修编工作中再次亮出，而它又将在多大程
度上不再蹈前辙呢？与上一版总体规划相似的是，此次修编工作也提出在郊区发展一系列
新城，也将其中的3个作为近期建设的重点，但这一想法会不会再度落空？
吴良镛把目光投向了城市的核心功能——行政办公职能的空间转移。
“2008年以前，应集中力量建设‘东部发展带’，实现城市建设重点的战略转移。”
吴良镛在“部级领导干部历史文化讲座”上表示，“旧城行政办公应适当迁出，集中建设
，并为旧城‘减负’。中央国家机关及北京市机关可起带头作用。”
他同时提出了一个跟进的策略：“旧城功能调整与新城建设规划应配套进行，旧城服
务设施应疏解到新城的中心，推动新城的发展。北京市政府机关作为表率可率先迁出旧城
，避免旧城内单位的‘观望’现象，带动修编后的规划实现。”
吴良镛没有明说要迁到哪个新城，但在《北京城市空间发展战略研究》所设计的“东
部发展带”中，只有通州被明确安排了行政职能。
“首都区”之辩
吴良镛讲座发放的参考资料中，摘录了中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁的
一段评论：“北京目前的城市结构‘单中心＋卫星城’的空间布局已经无法适应城市高速
发展的需要，这一基本判断近年来已逐渐成为各方面的共识。刚刚完成的《北京城市空间
发展战略研究》在首都发展史上首次明确提出，北京的城市结构要从单中心转变为多中心
。这一关键性的判断，使得本次总体规划有可能成为北京城市发展史上的最引人注目的一
次重要规划。现在，总体规划的编制已经全面展开，但是，对如何实现城市从单中心向多
中心转变并没有形成清晰的思路。”
赵燕菁的评论刊登在今年7月出版的《北京规划建设》杂志，题为《中央行政功能：北
京空间结构调整的关键》。这位留学英国、在中国城市规划界极为活跃的青年学者，坦率
发表了自己的见解：“实现城市单中心向多中心转变的潜台词就是，北京目前以老城为核
心的母城不再是惟一的城市中心。要做到这一点，毫无疑问，目前密集在老市区的‘中心
功能’（而不是‘辅助功能’）要分解出去”，“我的观点是，以中央行政办公为核心的
部分‘首都功能’应当是此次空间结构调整的重点。”
他的文章直接针对了自己所在的单位、中国城市规划设计研究院在为《北京城市空间
发展战略研究》所完成的报告中的一些提法，即“建国50年来，天安门、人民大会堂、中
南海作为国家的象征已经成为一种定势在国民心理；国家首脑机关与国务活动本身不再需
要大规模的扩大办公场所；国家首脑和国务活动本身并不经常的大量活动，与古城其他职
能的冲突并不严重；此外，首脑机关的国务活动的搬迁所需要的经费可能高达数以亿计，
从现实看实无必要。”
报告由此得出结论：“建设首都区的概念既不符合国民心理和政治需要，也不具备必
要性。”同时又称，“在保持国家首脑机关和国务活动中心不变的前提下把中央政府的办
事机构相对集中建设”，但“不一定在2020年的总体规划期限内”。
赵燕菁认为上述结论及其理由值得商榷，中央行政功能的外迁，不会对首都的“心理
定势”功能产生任何影响，恰恰是行政功能与庆典功能空间上的分离，可以减轻周期性的
庆典功能对经常性的办公功能的干扰；首都功能并非只有“国家首脑机关”，作为一个大
国，与中央行政功能相关的，都应当是“首都职能”。
随着中国大国地位的提高，国际组织的总部和跨国机构的中心，势必会迅速增加。经
济的发展也会带来许多准行政的全国性机构增加，即使中央自身新增的行政办公需求也不
在少数。现在老城已经不敷需要的办公单位，需要调整、置换的用地总量也是十分庞大。
如果再加上全国各地政府和机构的驻京办事机构，未来20年内实际需求会相当惊人。
此外，国务活动的规模和频率绝非现在可以想像。且不说像里约热内卢全球高峰会那
样数十位甚至上百位国家元首同时到达，就是像上海亚太首脑会议这样的小型峰会，北京
接待起来都会极为吃力。作为全国的神经中枢和大脑，北京的效率降低并不仅仅影响首脑
机关，而且会在整个国家的经济流程中成倍地放大。
至于“首脑机关的国务活动的搬迁所需要的经费可能高达数以亿计”，赵燕菁表示，
这样的说法早已被全国许多城市的新城建设实践所反驳。在老城扩张行政功能，因涉及大
量拆迁等问题，一点也不节省，甚至成本更高。
改革开放以来，大量城市开始通过行政中心迁移来引导城市结构调整，但却不一定会
带来经济损失，规划得好，还会产生巨大的效益。现有行政部门在老城占用的土地往往价
值连城，转让后不仅足以补偿新办公楼的成本，而且足以抵偿在新区的征地。至于带动新
城土地增值的效益就更加明显。实践证明，在市场条件下，新城建设不仅意味着巨大的成
本，同时也可以带来巨大的产出。
他认为，没有中央行政职能的调整，就不可能有北京城市空间结构的调整，当然并非
建议把全部的中央行政职能和相关的机构一起都搬迁出去，如果那样的话，北京一夜之间
就会变成一座空城。
有一种观点认为，可以把中央的一些附属部门，或者是新增的部门搬出去，而政府行
政功能的主体，仍然留在主城区。这一构思本身应该是没有问题的。但是，如果放到北京
战略结构调整这个更大的背景下，这一思路就显得不足了，因为它难以起到带动北京这个
千万人口级别城市结构转变的作用。
赵燕菁建议，中央外迁机构的级别要尽量高，如人大、政协、高法、高检、国务院机
关最好，至少也应当是财政部等核心政府部门。他个人倾向于在通州长安街延长线方向发
展新的中央行政办公区，这有利于行政职能的分期迁移和水平分工，这一地区对外交通便
利，其自然条件也有利于形成壮丽的首都区景观形象。
他在空间上划出了北京四个分工不同的发展象限：主城以紫禁城为核心，发展旅游、
商业、金融等功能；通州为行政办公中心，主要为首都的国际和国家功能服务；亦庄和永
乐新城，将同天津、河北一起建设世界级的工业发展轴线；大兴则作为未来发展的战略备
用地。
