[地级市]略论地级区划存在的必要性（附:改进事项） [复制链接]

我国实行省、地（市）、县、乡（镇）四级区划，比世界上区划层次最多的国家国家之一，比美国、俄罗斯、印度这些大国还多一个层级。从清末时，即有人呼吁减少行政区划层级，向国际标准看齐。民国建立后，陆续废除府、道，实行省县直管的行政区划。但演变发展到现在，不但地级区划恢复，乡镇也由基层自治变成了正式区划。
在建国初制定的宪法中，我国的行政区划的基本结构是省县乡三级，地级（州、市）只是个别地方的补充性建置。上世纪八十年代以来，随着市管县制度的推广，大部分地级单位都变成了正式区划。与此同时，在我国城市化的进成中出现了大量的市刮县现象。因为过去工矿建市、切块设市的缘故，有些单县升为了地级市。为了支撑起这个市的架子，或者凑给他一两个县，如新余，或者切块分区，如莱芜。这类地级市体量偏小，只有一两个县的规模，但却比原来多出了一级机构。不但增加了行政开支，而且由于机构重叠，导致效率变低。另外，市管市之类不伦不类的做法也带来一大堆问题。由此种种，地级市广为人们诟病。许多人提出撤销地级，实行省县直管体制。

不过笔者以为:我国行政区划的层次是由我国国情和历史决定的，地级单位有其存在的合理性与必然性，出现这些问题并不是设置这个层级的错误。
其一，一个国家行政区划首先是由这个国家的体量决定的，体量大了，层次必然会多。我国面积960万平方公里，人口13亿多，这样的体量是世界上最大的。有人拿美国、俄罗斯、印度的区划来比照中国，觉得他们与中国体量相近，区划却比中国少一级，我们也应该向他们看齐。但综合来看，这些国家并不适合做我国的参照物。俄罗斯面积虽大，人口却不足两亿。印度人口虽多，面积却不到我国三分之一。没有哪个国家像我国这样，面积又大，人口又多的。如果非要找个参照物，必须是美国的面积加上印度的人口，这样才具有可比性。
其二，我国的人口分布状况也是分级多的一个重要原因。我国的地形是三级台阶，由西向东逐渐下降，人口则逐渐增多。我国的人口密度格局是渐变的，并不是按照人口分界线（爱辉——腾冲）泾渭分明分布。这样的格局下，行政管理是复杂的，就会有分级的需要。明确的层次划分有助于理顺各类关系，简化处理问题的难度。东部人口多，需要增加一级管理层。西部面积大，也有增加层次的需要。
其三，国家的组织体制与行政区划的层次也有密不可分的关系。我国是一个中央集权的单一制国家，这种国家政府干预的事务多，层级必然增加。而联邦制国家，政府职能少，机构小，自治体分担了一些政府的社会职能，区划层级相应也就少。要想减少区划层级，必须卸掉一些职能，由自治机构进行辅助。这涉及到国家深层次的变革，短时期内尚不具备这个条件。
其四，国家疆域内的地理格局对区划也有重要影响。我国领土辽阔，地形复杂，许多地区本来就是自然的地理单元。由于族群的聚居，又演化出人文地理单元。大部分地级单位正是在这种相对独立的地理小单元基础上形成的。同时国家在该区域设治，客观上又强化了区域内的认同。

其五，地级区划在我国有长期的延续性。它起源于战国后期的郡，之后演变为州、府，有着两千多年的悠久历史。尽管在民国时期有过中断，但时间很短暂，很快就改头换面得以恢复。在当代，地级区划一直作为一级政权存在。从建国之处的宪法来看，国家并没有彻底废止地级单位，保留了较大市与自治州，而作为省级单位的直辖市，其体量也是地级，不过是级别高配。从地方施政来看，地区、专区也一直在行使一级政权的作用。我国是一个党治国家，在各级机关中党委才是真正的决策机构，地区不仅有党委，而且其他行政办事机构一应俱全。地改市后，更是名正言顺地成为了一级区划。
其六，地级是我国行政区划的重要一环。地级一方面承担省级分配的任务，一方面又是本区域各项工作的组织者。我国的省面积大、人口多，省权过重，如果直管县，其下属完全没有抗衡的能力。利用地级有对其上级——省制衡，对于防止地方做大，导致分裂割据局面出现，有着一定作用。这一点在民族自治区域表现的较为明显。民国时代的割据局面，一方面是军阀控制政府，另一方面也是废府道后权力失衡所致。
其七，在未来，如果我国实行地方自治，地级规模最适于作广域基本区划，作为联系中央与基层的纽带。省域太大，一旦失控，影响严重。县域太小，力量有限，难见成效。在初始阶段，地级也适于作改革试点。即使国家可以在不同地区实行不同政策，也不会受到全局性的影响。
其八，区域无论大小，其内部都需要一个中心，而被选为中心的城市本身也具备优越的条件。一般而言，这些城市都是本区域内的首善之地，地理位置较佳，自然条件较好，具有明显的优势，或为经济中心，或为交通枢纽。区域内的资源本就会向此处聚集，再加上统治者的推动，更加强化了其优势地位。当这个地方的条件变差时，统治者会很快搬迁。由此来看，一座城市能否成为中心，首先是由其自身条件决定的，政策的倾向更多的只是锦上添花。其实说起市刮县，被刮的最多还是地级市驻地那个县。
其九，区域内的中心城市确实对本地区有着重要作用。中心城市起什么作用呢？就是本区域资源的集中、分配，再进行共享。区域无论大小，内部总会有差异，不可能均衡发展。中心城市的作用就是起一个带头作用，优先发展一些更高层次的东西，如文化科技教育等。比如大学，以一个县的能力一般是办不了的，而到省城可能又太过遥远。怎么解决这个难题呢？周边几个县联合起来，选一个位置较好的地方来办，这事就成了。这就是中心城市的作用。
我国是一个农业大国，上世纪八十年代前，城市化水平还很低。为了推动城市化建设，各地区中心城市得到优先发展。地级市作为城市化的中坚力量，极大地促进了我国城市化的加速发展。

我国的地级区划，目前最需要解决三个问题。
一是通名。这级实体区划大部分称为市，市的最初含义是交易场所，在现代的更多的被人认为是城市的简称。市是聚落的一种，是一个狭域词。随着大量不同等级、不同类别市的设立，市制更加混乱，市套市的奇怪现象也屡见不鲜。由此产生了许多问题，给政府工作和百姓生活都带来了诸多不必要的麻烦。因此必须给这级区划冠以一个适当的称谓，个人比较倾向用“州”。
二、部分地级区划需要调整。那些体量较小的地级单位应该裁撤，如金昌、铜陵、鄂州、乌海，或者并入原来所在地区，或者由省直辖，变为直筒子市。原来划分的过于细碎的区划应当重新整合，如潮汕、钦廉。中心城市距离近、形成都市圈、向同城化方向发展的，也应当进行合并调整，如广州与佛山、内江与自贡、西安与咸阳、长株潭等等。
三、中心城市要充分发挥带头作用，同时协调与周边县的关系。对于本地区而言，中心城市更多的体现在文卫科教事业上，发挥了集中力量办大事的作用。但在直观的经济层面来看，作用不够明显，甚至有些中心还削弱了周边县，被人诟病为“市刮县”，在欠发达地区表现的尤为明显，例如定西与陇西。在城市化大体完成之后，应把工作重心从建设中心城市转移到促进整个区域发展上来。对于财富和资源，不光要能收上来，还要会放下去。在今后的发展过程中，中心城市在经济上要帮扶周边县，尤其是贫困县，其所集中的资源也应该分流一部分到其他县。在帮助兄弟县的同时，也能减弱自身膨胀所带来的负面影响。对双方而言，其实是互利互惠的。

抛砖引玉，请方家指点讨论。

小地级市与大县应该保留，大地级市应该拆分，小县直接合并掉。

这样，一个省就形成三、五十个直管单位，地、县合二为一成为一个中间层级。

实际上中国适合居住的面积和印度相比差不多的……

完全是执政者理念造成的，比如村级，你紧握在手上干嘛。要是我说县级都应该放手自治

实际上我觉得不仅地级存在必要，而且要加强。
合理的行政区划：
省级（通名可再议，我更倾向于道）
地级（一级行政区划，通名我建议用州）
县级（二级行政区划，通名为县）
乡级（基层区划）

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城市聚落的称呼：
府：道驻地城市
郡：州驻地城市及州域内较大的城市
镇：县驻地城市及乡级城市

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道或省为监察派出机构。
各级区划：州、县、乡，作为一级政权机构。
而城市（府、郡、镇）均只承担城市管理职能，只有相关管理机构，在司法、行政上隶属所在州、县、乡。

大小金乌:完全是执政者理念造成的，比如村级，你紧握在手上干嘛。要是我说县级都应该放手自治 (2014-12-05 12:55) 

因为要关注底层老百姓的生存状况。不能让任何一个村被一股特定势力所控制，这个在华北和中部不是没有听说过的状况。

魔壞:实际上中国适合居住的面积和印度相比差不多的…… (2014-12-05 12:35) 

土地是重要的财富，即使不适于居住也有自身的价值，因此在地广人稀的地区也需设治。

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华彩:这样比不合适
中国适合居住的面积 应该跟 印度适合居住的面积比 (2014-12-05 15:06) 

印度应该说就是省自治的典型失败案例。省内依然是一个错综复杂、内耗巨大、难以治理的世界。应该说英国人和共和国政府先后付出了很大的努力整合全国，也的确有了很大成效。要是让某帮派那种货色的东西去治理印度，不出30年就分崩离析了。

配置到地级市手中的资源，你让她用给下面的县几无可能。楼主所谓“中心城市要充分发挥带头作用，同时协调与周边县的关系”是比较难的

地级市带动少，抢夺和瞎指挥居多。有的地方地市政府搬到县里去了，这不是扯淡吗。
军阀割据谈不上，军政分离，地方领导班子一大桌子，互相牵制，军双首长，谁也管不了全局，基本也没有称霸一方的机会

如果要取消地级，实行省县两级制，我觉得同时要直接取消厅级，也就是部里直接管处，省厅统一为省局，处级。
然后省级法检改为中级，中央法检改为高级，这样法检系统还是保证基层-上诉-终审的体系。
然后原地级的诸多单位自然取消。
然后行政体系：国-部-处-科-股等

有些人真是觉得契丹的政客个个都是超人啊。哦，我错了，他们认为说契丹政客个个都是超人，都是对那些政客的侮辱。

乡镇市－基层自治组织

县－基层自治组织的集合，州的派出机构

州－高层自治组织

省－高层自治组织的集合，中央派出机构

人口面积和印度最接近，无论是人口还是面积都有不亚于我国者，为什么两个方面的指标必须同时满足才适合参照？？所以，楼主的第一个观点不认同，太牵强
我国人口分布比较复杂，这正说明我国的区划应该是多种并存的，如果全部都是省-市-县-乡四级恰恰是结构过于单一不够科学的表现。所以，楼主的第二个观点也不认同，原因同一，太牵强

地级区划的存在是很有必要的。谈到减少区划层级，个人认为不应该取消地级，而是取消乡镇级。

当然，现有的地级区划，很有必要进行一定程度的调整精简，撤销一部分实力弱小，缺乏核心竞争力，位置欠佳，的地级市。。。个人认为，地级市数量控制在300之内是很有必要的。

无论怎样，地级市绝不是命名问题，也不可能成为扶贫的主力，原因其一，地级市本身也是一个聚落，大部分地级市与县城相比并不具备优势，大部分地级市是由县城改来的，地级市与县城综合水平存在非常紧密的连续性，行政区划的割裂和区分只是为聚落人为分配了权限和层级，但改变不了聚落间所存在的竞争关系；其二，历史上地级的存在形式与现在地级市有很大的区别，与地区更相似，地区变为地级市，相当于让聚落管理广域范围的事情，所以现在“市”和“城市”概念混乱
对于人口密度较小的西部地区，地级市变为地区、州、盟等，变省-市-县-乡变为省-地-县-乡四级，市分为县级市和镇级市
对于人口密度较大的东部地区，取消地级市更有必要，城市密度大，有合作有竞争，建立都会区更为合理，其一是长期历史所形成的地域文化可以很好的保留，其二都会区人口规模大，必然涉及到管理半径的问题，地级市去管理庞大的城市压力过大，其三，减少或避免资源过度向中心城区聚集出现城郊失衡以及现在流行的“城市病”

ybxnehqx:无论怎样，地级市绝不是命名问题，也不可能成为扶贫的主力，原因其一，地级市本身也是一个聚落，大部分地级市与县城相比并不具备优势，大部分地级市是由县城改来的，地级市与县城存在非常紧密的连续性，行政区划的割裂和区分只是为聚落人为分配了权限和层级，但改变不了聚落间所存 .. (2014-12-05 18:01) 

地级市根本不是聚落区划，而是广域区划。地级市机构权限和部分地级市的境域划分不合理，不等于几百万人规模的、充当内政主力的广域地方当局不应当存在。

未央小色狼:地级区划的存在是很有必要的。谈到减少区划层级，个人认为不应该取消地级，而是取消乡镇级。
当然，现有的地级区划，很有必要进行一定程度的调整精简，撤销一部分实力弱小，缺乏核心竞争力，位置欠佳，的地级市。。。个人认为，地级市数量控制在300之内是很有必要的。 (2014-12-05 17:56) 

乡镇或县辖区才是真正的聚落区划。

Franc.She:地级市根本不是聚落区划，而是广域区划。地级市机构权限和部分地级市的境域划分不合理，不等于几百万人规模的、充当内政主力的广域地方当局不应当存在。 (2014-12-05 18:05) 

存在，即直辖市，大部分地级市都不到这种形式的规模

Franc.She:地级市根本不是聚落区划，而是广域区划。地级市机构权限和部分地级市的境域划分不合理，不等于几百万人规模的、充当内政主力的广域地方当局不应当存在。 (2014-12-05 18:05) 

广域地方当局绝对不适合管理财税、资源等所有体系，即完全领导
即使是直辖市，市辖区的权限也是很大的