[市制]李铁：中国有多少座真正的实体城市 [复制链接]

以下文章来源于财经杂志 ，作者李铁

中国到底有多少座城市？这个问题不难回答。因为经国务院批准的设市城市为684个，虽然数量时有变化，但是总体规模变动不大。

也正因此，经常会有人提出疑问，中国有8.5亿城镇常住人口，怎么只有不到700座城市？

确实，如果与其他国家比较，显然中国的城市数量和人口规模严重不匹配。

例如，美国有3.3亿人口，城市数量大概为1万多个；意大利仅6000多万人口，也有8000多座城市，欧洲的许多国家都是如此。即使是同为东亚国家，日本的人口只有1.26亿，但是城市数量达到近800个。韩国只有5200万人口，但是城市数量也有80多个。

为什么会出现这种情况？对于绝大部分国家来说，设置城市的门槛很低，例如美国3000人的社区就可以投票申请设立城市，欧洲国家一般1万人以下就可以设立城市，日本韩国的标准稍高在5万人以上，但也有3万人左右的城镇。这些国家设立城市要比中国容易得多，而且已经处于城市化稳定期，人口和城市规模的变化不大。

中国的城市是一种特殊的行政区划

中国的城市严格意义上是行政区的概念，并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时，更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式，这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。

当时，国家按照城市化进程，以地区行政公署所在地的城市为基础，把原来的地区管理体制改为城市管理体制，原有的一部分县城被设为城市主城区，县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时，大部分乡政府所在地被改成镇，相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。

至此，中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理，则变成了不同级别的设市的城市管理，由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。

中国的城市与其他国家的城市，看起来十分相似，但实际上存在根本差别。拿北京市来说，如果按照国际上的城市概念，其实指的是主城区，可与东京、伦敦等大城市类比（见表1）。但如果按照中国的城市概念，北京市还包含所有市辖区以及农村地区，实际上是一个行政区域，其人口和面积自然也远非其他国家的城市可比。不单北京，中国几乎所有的城市都是如此。


那么，国际上对城市如何界定呢？简单来说，就是在一个空间范围内，人口密度达到了一定规模，各种非农产业要素组合在一起，并相应形成了基础设施和公共服务的聚集。而在中国，对城市的认定还要考虑所谓的政治、经济和文化以及行政中心等因素。

如果我们从空中俯瞰，城市就是建立在一定规模人口集聚基础上的建筑群。假如用大数据图像看，城市就是在地图上一块块光度聚合的相对独立的集群。


中国的城市概念我们已经习以为常，也被学界所普遍采用，但是在现实中存在的很多问题无法回避。例如，对于一座城市的空间范围如何认定？很多人认为北京市的面积是1.64万平方公里，如果按照这一行政管辖范围算下来，北京的人口密度就很低，每平方公里仅为1312人。还有很多人认为，城市建成区可以看作城市的主城区，但现实中有大量的高级别城市有很多市辖区，它们距离真正的主城区很远，最远的超过400公里，距离上百公里的也不在少数。如果把那些市辖区也算作城市的主城区，则会造成我们对城市的误解。

既然如此，中国能否按照发达国家思路去调整城市的设置体系呢？事情并没有那么简单。

中国现行的城市等级决定了干部和机构的编制，也决定了城市的管辖权限。如果完全比照发达国家思路去调整城市设置，很有可能遇到的一个障碍就是如何避免机构和管理人员的膨胀，另一个障碍是这个城市与上下级城市政府的关系如何调整。

此外，城市设置的调整还关联着更多问题，比如，这关系到城市经济总量的多少，以及市辖区能不能参照主城区标准享受公共服务和福利供给。再甚至，城市居民往往也喜欢自己的城市更大更有名。所以，对于中国城市的重新界定已经无法简单地通过空间识别来实现，而是关系到已经成形的利益结构调整，以及各种经济社会关系的区域性重组。说到头来，涉及到城市问题，就需要回归到了体制问题。

从空间上重新界定城市

在中国未来的改革进程中，需要重新认识城市。这也是强化市场配置要素资源十分重要的举措。

具体来说，一方面要使得城市数量和人口数量更加匹配，另一方面要打破现行的等级化城市管理体制的束缚，释放低等级城市发展潜力。从另一个角度来理解，当城市人口和要素聚集到一定规模后，随着地价和房价的上涨，会自动产生城市功能疏解和人口迁徙，同时伴随有产业的郊区化进程。正是因为如此，我们才可以充分利用更多的空间实体城市，缓解主城区房价上涨的压力，降低产业发展及居住的成本。

所谓空间实体城市，就是相对独立的各种要素在一个空间范围内高密度的集合，不去考虑行政隶属关系，是实实在在的城市。如果以人口为基础，按照西方国家的城市认定办法，结合中国国情，只要满足城区人口达到3万以上的规模，就可以作为空间上识别城市的标准。这种识别有几个前提，不包括农业用地，不区分建设用地所有权属性，不涉及原有名称和行政隶属关系等，只是将其作为国家城镇空间格局中城市设定的地理空间基础。

按照上面的思路，中国应该有多少个城市呢？算上现有的684个设市城市，建成区人口10万以上的县城有139个，非县城所在地的特大镇190个，5万以上的县城448个，大镇684个，3万人口以上的县城和大镇2073个。

如此算下去，中国可以在现有基础上增加2000多个城市。另外，如果按照人口规模和距离城市主城区的远近，还可以认定几百个空间上相对独立的城市，比如，距离主城区10公里以上的市辖区有400多个，再加上把一些远离城市主城区的工矿区也算做城市的话，那么中国的城市数量可以达到3000个以上。

把范围放得再大一些，全国还有很多距离城市主城区较远的新区、产业园区、开发区等等，从国家级到省级，以及地市级，可能有上万个。其中的一些新区、园区已经与城市主城区连成一片，比如郑州的郑东新区，其实已经是城市的重要组成部分。而其他诸如兰州新区、南沙新区、滨海新区等，与城市主城区远离较远，其实就是一个独立的城市主体，如果将它们在地理空间中重新标识，那么其实也都可以纳入城市范畴，则可以增加更多的城市。

最终，如果以3万人作为标准，重新界定地理空间上的城市，粗略估算下来，中国的城市数量至少可以达到5000个。

现在，我们已经有千万人口以上的超大城市，也有数百万人口的大城市，如果可以再依托其他人数较少，而空间上相对独立的实体城市，完全可以释放它们在中国城市化进程的重要作用，也会使中国的城市数量与城镇人口规模更加匹配。

在中国的国土空间规划中，如果要确立现代化的城市格局，最基础的工作就是要进行城市的地理识别，在此基础上对城市进行更为准确的定义，使之更加接近国际上对城市的认定标准。

对城市进行地理上的精准认知，有助于按照城市发展规律，科学地规划未来城市空间格局。而且也不再会纠于到底是“城镇化”还是“城市化”，因为通过地理层面的识别，已经从根上对现有城镇名称、等级，以及区域管理有了清楚的界定和划分。

对城市进行地理空间的识别，并不等于大范围地调整行政区划，其更重要的意义是奠定科学的依据，为未来城市从区域管理向城市管理过渡，更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础。

作为地理空间上的实体城市，其实没必要为所谓管理人员编制和机构设置纠结。空间实体城市的界定，可能会让我们更清楚地了解中国的城市数量、密度，掌握人口流入和流出的动态。以此为依据，不仅可以根据不同规模城市的各种组合，为城市群和都市圈的判定提供依据，并借此厘清城市群和都市圈之间的关系。

籍以空间实体城市的明确，我们也可以更精确地判断城市化进程中人口的流向，并根据城市和人口的密度，更好地配置交通基础设施和公共服务设施，并引导市场规律发挥作用。还可借由空间实体城市规模的大小，与中心城市主城区的远近，制定产业发展规划，适应工业郊区化和住房郊区化的趋势，研究如何让主城区周边的实体小城市提供更为廉价的住房，满足中低收入人口的居住需求。

有了空间上实体城市的界定，我们可以真正地了解到未来哪些地区存在发展潜力，哪些地区需要政策支持，哪些地方可以加大轨道交通建设，哪些地方可以承载更多的要素和资源。当然，更重要的是，伴随着城市化的发展，未来可以此为依据，对行政区划进行合理调整，最终建立符合中国实际，而又稳定、安全和利于经济社会发展要求的城市与区域治理方式。

对地理空间上的实体城市进行界定，也可以为未来一系列涉及国家行政区划治理的改革打好基础。

东亚各国虽然政体各不相同，但都在各自政体内发展出了内在的城市等级体系。本质上都是传统郡县制惯性与近现代西方市制相结合的产物。

论集权，历史上法国的集权程度不比朝鲜越南低，虽然事实上存在巴黎与外省的说法，但法理上75号省就是诸省之一。论分权和地方自治，日韩也不比欧美国家差很多，但就是能搞出一整套特别市、广域市、政令指定都市、中核市、特例市、特定市之类五花八门的等级。

引入实体城市概念，在现有基础上辅助调整区划与编制，是可以，但不要有太多期待。

日本5万人、3万人设立的也是“市”，不是“城市”啊。

如果是统计“聚落”、“建成区”。日本3万+的聚落其实不多，792个市中，人口超过3万的聚落（日本对应的概念是“人口集中地区DID”）感觉300都够呛，具体要数，比较好时间。

比如说，冲绳县有11个市，2010年人口普查时有DID（人口超过5000）27处（部分属于町或村），但是超过3万就不多了，只有6处，即：
那霸市DID，31.5万
宜野湾市DID，9万
石垣市DID，3.1万
浦添市1号DID，8.7万
丝满市DID，3.3万
冲绳市DID，11万

东京圈、大阪圈肯定要多一些，因为那里的市没有人口不足3万的，而且几乎都是全域DID，不过东京都只有26个市，大阪府33市，数量也有限。

非两大圈人口多的，比如说静冈县，有23个市12个町，人口3万+的DID（2010年）有11处：
静冈市连和，60万
滨松市连和，39万
沼津市DID，16.6万
三岛市1号DID，7.6万
富士宫市，6.8万
岛田市1号，4.5万
富士市1号，19.6万
盘田市1号，5万
烧津市，8万
藤枝市，8万
御殿场市，3.1万

人口稀疏的地区，比如说岩手县，14市15町4村，2010年3万+的DID:
盛冈市，23万
over

所以全日本，人口3万+的DID，怕是没有300个。哪天有闲我数一下。2020年普查数据还没出，2015年没怎么关心，手上就只有日本2010年普查的了，总数应该变化不大。

中国的话，按县算，一般也就是县城能过3万，非县城的镇建成区超过3万那是相当大。
排除西藏、青海等高寒山区，那么能过3万的县城，大概就2000。然后就是大都市圈那些还没有改制为街道办事处被市中心吸收的镇，也有不少3万+，以上海周围尤其多，但也不会多到离谱，这样算的话，可能就是2000-3000个样子，但因为缺乏类似统计数据，说不好。

在特色中国，“市”与“城”已经不是同一概念了。有的“市”没有“城”，比如：三沙市；有的“城”不是“市”，比如：万州城以及总多的“县城”；有的“市”还有多个“城”，比如：直辖市以及大多数地级市。
因此说某某“市”的时候，再好不要说某某“城市”，说重庆“市”就包括万州、黔江、武隆等，但要说重庆这个“城市”时就不应该包括万州、黔江、武隆等。

lhqsrc:在特色中国，“市”与“城”已经不是同一概念了。有的“市”没有“城”，比如：三沙市；有的“城”不是“市”，比如：万州城以及总多的“县城”；有的“市”还有多个“城”，比如：直辖市以及大多数地级市。
因此说某某“市”的时候，再好不要说某某“城市”，说重庆“市”就包括 .. (2021-01-15 08:54) 

我就知道这种标题一出来，就会有人拿这个事儿来诟病。

现代市制的发源地，英国，其实也差不多。很多大城市不是city，一些只有几千人口的小镇反而是city。而美国，不同的州的设市的标准都不相同。
所以我真不知道，这种诟病到底是想表达什么？自己个人心目中的理想主义的城市制度？
那去画纸画个够就OK了啊。

我觉得还是统计那种连成片的城区的常住人口和面积比较好。

没有设行政市的大镇和市辖离区都可以认为是城市。没有必要非得要行政上的市才算。中国统计城镇人口的时候也是有一定的标准的。

夕阳西下:我就知道这种标题一出来，就会有人拿这个事儿来诟病。
现代市制的发源地，英国，其实也差不多。很多大城市不是city，一些只有几千人口的小镇反而是city。而美国，不同的州的设市的标准都不相同。
所以我真不知道，这种诟病到底是想表达什么？自己个人心目中的理想主义的城市制度 .. (2021-01-15 09:08) 

市的属性就应该是“城”，没有“城”这个载体，就不应该叫“市”，现在情况是假话说千遍，假的都以为是真的了，中国假大空的“市”到处都是，自欺欺人乐此不疲！

lhqsrc:在特色中国，“市”与“城”已经不是同一概念了。有的“市”没有“城”，比如：三沙市；有的“城”不是“市”，比如：万州城以及总多的“县城”；有的“市”还有多个“城”，比如：直辖市以及大多数地级市。
因此说某某“市”的时候，再好不要说某某“城市”，说重庆“市”就包括 .. (2021-01-15 08:54) 

三沙市还是有城的，永兴镇与普通乡镇相比，也不算小了。永暑、美济、渚碧也初具小城镇规模。

建成区完全连在一起的 (中间没有隔着可做为发展的农田或空地)
算同一个城市
没完全连在一起的分开算

例如
北京

连在一起的 :
主城6区/门头沟区县城、永定/大兴区西红门、黄村/大兴区旧宫、亦庄/通州区县城、梨园、永顺/昌平区回龙观、东小口(天通苑)

没连在一起的 :
房山区良乡(新县城)/昌平区县城/平谷区县城/顺义区县城/怀柔区县城/密云区县城/延庆区县城

还有一些非县城的人口大镇也算城市 :
例如房山(旧县城)、北七家镇

意大利好多小“市”，相当我们的“镇”，如果把我们的“镇”算成“市”，“市”的数量就成倍增涨了。

onhappy:三沙市还是有城的，永兴镇与普通乡镇相比，也不算小了。永暑、美济、渚碧也初具小城镇规模。 (2021-01-15 14:50) 

终于见识到什么叫睁眼说瞎话了！

lhqsrc:市的属性就应该是“城”，没有“城”这个载体，就不应该叫“市”，现在情况是假话说千遍，假的都以为是真的了，中国假大空的“市”到处都是，自欺欺人乐此不疲！ (2021-01-15 13:07) 

然而city本身其实跟城市毫无关系，市和城市这个在中外其实都无法等同起来，如果说连片建成区域，那么无论是英国、法国还是美国，都有可能出现一个city建成区只有几百、几千人而已的情况

之江云梦:然而city本身其实跟城市毫无关系，市和城市这个在中外其实都无法等同起来，如果说连片建成区域，那么无论是英国、法国还是美国，都有可能出现一个city建成区只有几百、几千人而已的情况 (2021-01-15 17:25) 

个案，改变不了“市”的属性是“城“这个本质，改变不了这是全世界公认的事实。

之江云梦:然而city本身其实跟城市毫无关系，市和城市这个在中外其实都无法等同起来，如果说连片建成区域，那么无论是英国、法国还是美国，都有可能出现一个city建成区只有几百、几千人而已的情况 (2021-01-15 17:25) 

是这个道理，行政区划或者地方自治上的“市”和地理、统计意义上的“城镇”是两个相关的概念，但却不是一回事，在任何国家都是这样的。但如果有些人非要划等号，那就没有办法了

作为行政区划和地方自治意义，各国最常用的名次，其实不是city，而是municipality。city 通常只是municipality 中比较大的那一种。

而作为地理和统计意义上的“城镇”，英文对应的概念主要是跟“urban”相关的，比如说urban area，urban centre。   city   和   urban area  在任何国家都是高度相关，却绝对不同的两个概念。

个人认为：所有地级市市中心算一个城市
县城算一个城市，县级市市中心算一个城市，以及由县或县级市改制成的区的政府驻地所在城镇算一个城市

实体城市。。。。。。

和我的观点相似

如果以3万人作为标准，重新界定地理空间上的城市，粗略估算下来，中国的城市数量至少可以达到5000个。

中国的问题是把城和市的概念颠覆了，前者强调形态，后者偏重功能。
看看古代就知道什么是城了，但不用纠结有无城墙的问题。现在的市，建成区也可以分成很多片区，这些片区叫法无所谓，可以是连片的镇街，也可以是大型社区，一个个都算广义上的“城”。
市本来是市场，结果演变成了工商业集中的聚落概念，后来又和广域政区混在一起，显得不伦不类了。
可以说，现在的城市，是一个个城组成的市，城甚至不用相连，只需要有政治经济文化的较多交流。

山川形便:中国的问题是把城和市的概念颠覆了，前者强调形态，后者偏重功能。
看看古代就知道什么是城了，但不用纠结有无城墙的问题。现在的市，建成区也可以分成很多片区，这些片区叫法无所谓，可以是连片的镇街，也可以是大型社区，一个个都算广义上的“城”。
市本来是市场，结果演变成了 .. (2021-01-16 10:38) 

该拨乱反正了，市只能有一个城，城市可以有郊区，但不能有郊城。

keating:
是这个道理，行政区划或者地方自治上的“市”和地理、统计意义上的“城镇”是两个相关的概念，但却不是一回事，在任何国家都是这样的。但如果有些人非要划等号，那就没有办法了
作为行政区划和地方自治意义，各国最常用的名次，其实不是city，而是municipality。city 通常只是municipality 中比较大的那一种。
而作为地理和统计意义上的“城镇”，英文对应的概念主要是跟“urban”相关的，比如说urban area，urban centre。   city   和   urban area  在任何国家都是高度相关，却绝对不同的两个概念。
.......

我也觉得，中国现在在统计学上，应该把city、municipality和urban区分开来。
municipality不能作为直辖市的译名。

lhqsrc:该拨乱反正了，市只能有一个城，城市可以有郊区，但不能有郊城。 (2021-01-16 13:32) 

很奇怪这样的定论是怎么得出来的，一个市有多个建成区其实在大多数国家都存在

夕阳西下:我也觉得，中国现在在统计学上，应该把city、municipality和urban区分开来。
municipality不能作为直辖市的译名。
 (2021-01-16 15:17) 

这个难办了，上海市政府的英文是直接用的上海工部局，那可是中国现代市制度的重要源头。上海工部局就是municipality，使用太久远了。

估计也是city太多  不足以显示直辖市的与众不同了  
要不用metropolitan 之类的吧

kozaya:建成区完全连在一起的 (中间没有隔着可做为发展的农田或空地)
算同一个城市
没完全连在一起的分开算
例如
....... (2021-01-15 15:39) 

河北燕郊是不是？
连在一起的 :
主城6区/门头沟区县城、永定/大兴区西红门、黄村/大兴区旧宫、亦庄/通州区县城、梨园、永顺/昌平区回龙观、东小口(天通苑)